Ryazan', Orel, Russian Federation
The analysis of the place of persuasion and coercion in modern administrative and legal doctrine is carried out. A number of approaches by researchers of public administration problems to determining their role, place and priority in the use of authorities are considered. The study of the above scientific concepts and views allowed us to conclude that persuasion is the prevailing means of regulating external organizational management relations. The effectiveness of its application is limited by a number of factors: the presence of previously established moral principles in the object of managerial influence, the state of internal and external systems, the authority of the source of power instructions, the predominance of personal interests over the interests of society and the state. In turn, coercion serves as one of the priority tools for maintaining official discipline and law and order in the internal organizational activities of public authorities and their officials.
administrative and legal doctrine, public administration, persuasion, coercion
Трудно не согласиться с утверждением о том, что многие отношения, возникающие и происходящие в обществе независимо от уровня его развития, нуждаются в регулировании, установлении определенных правил и границ дозволенного и не дозволенного поведения для их участников. Новые вызовы, возникающие перед людьми, нередко требуют выработки оперативных управленческих решений, предназначенных для краткосрочного использования, стабилизации складывающейся обстановки. Их последующее осмысление позволяет выработать устойчивую временную концепцию долгосрочного регулирования общественных отношений.
Важность для социума тех или иных процессов определяет динамику и вектор их развития, формы и способы разрешения возникающих противоречий и неопределенностей. Наиболее остро стоящие проблемы требуют выработки конкретных и понятных правил поведения, являющихся обязательными для исполнения всеми участниками таких отношений, которые облекаются в правовую форму. Их невыполнение или сознательное нарушение вызывает негативную реакцию общества и государства, обязывает применить санкции как средство восстановления равновесного состояния конкретной сферы управления. В свою очередь менее значимые социальные процессы, не нуждающиеся в нормативно-правовом обеспечении на уровне государственного аппарата, регулируются посредством выработки и использования неправовых форм: традиций и обычаев, игнорирование которых вызывает, как правило, только общественное порицание и осуждение отдельных групп, придерживающихся их соблюдения. Несмотря на существенные различия форм, инструменты регулирования общественных отношений сходны, поскольку представляют собой средства осознанного воздействия на волю, сознание и, как следствие, поведение людей в целях склонения их к совершению деяний, находящихся в границах установленной допустимости.
Любая эффективная управленческая деятельность основана на поддержании требуемого баланса публичных и частных интересов. Использование любого из методов связано с необходимостью воздействия на объекты управления с целью «укрощения» личных интересов индивида и приведения их в соответствие с требованиями, установленными государством или социумом.
Следует признать, что на настоящем этапе развития общества и государства все более актуальным становится вопрос повышения эффективности методов правового регулирования. По мнению А. А. Косых, подчеркивающего существенную роль именно психологического воздействия, его решение требует переосмысления существующих инструментов «воздействия права на поведение людей и их взаимоотношения, смещение акцентов от господствующих принудительных регулятивных парадигм, к равновесию с убеждением» [1, с. 3].
Рассматривая соотношение методов управления, отметим, что убеждение в большинстве случаев предполагает наличие согласия индивида и его добровольное желание изменить состояние своего сознания. Нельзя не признать правоту Л. Л. Попова, который указывает на то, что «основной целью убеждения является воспитание у граждан внутренней потребности и стойкой привычки правомерного поведения» [2, с. 54]. Такое воздействие на волю и поведение человека может быть осуществлено самыми разными способами, начиная от простого порицания противоправных действий до материального стимулирования и поощрения действий правомерных. Вместе с тем их эффективность в значительной степени определяется совокупностью ряда факторов.
Во-первых, наличием у человека ранее сложившихся нравственных принципов, выступающих базисом для сознательного приобщения к добровольному соблюдению норм и правил поведения, установленных государством, обычаев и традиций, господствующих в обществе. Именно глубина основополагающих идей, заложенных в сознании человека, определяет потребность и элементный состав средств убеждения, необходимых для развития и закрепления стойкой неприязни индивида к противоправному поведению.
Во-вторых, продуктивность метода убеждения определяется состоянием внутренней и внешней систем, в которых пребывает человек. Еще Платон в своих трудах, посвященных идеальному государству, отмечал, что его создание и жизнеспособность зиждется на повсеместном убеждении граждан и распространении среди них мифа о возможности его построения. Кроме того, ученый отмечал, что «идеальное государство» должно быть закрытым и ограниченным по численности населения, поскольку эффективно контролировать большое государство практически невозможно. Весьма схожей позиции придерживался и один из великих русских мыслителей В. И. Ленин (Ульянов), который, рассуждая о вопросах государственного управления отстаивал мнение о том, что сначала массы во что бы то ни стало надо убедить, а потом принудить [3, с. 54].
Выскажем частное суждение о том, что метод убеждения работает эффективно лишь в идеальных условиях, когда субъект управления создает все необходимое для объекта, т. е. предоставляет все средства для правомерного поведения. Вполне логичным видится призыв к пешеходам переходить проезжую часть только в специально установленных для этого местах. Однако результативность такого убеждения и его влияние на безопасность дорожного движения будет зависеть от наличия пешеходных переходов и удобства их расположения в структуре элементов уличной дорожной сети. Призыв к отказу от участия в несанкционированных массовых мероприятиях не может быть эффективным в случаях подавления свободы слова и их повсеместного запрета, отсутствия альтернатив, позволяющих реализовать закрепленные в Конституции РФ политические права человека и гражданина.
В-третьих, важной составляющей эффективности воздействия метода убеждения на поведение объекта управления является авторитет источника властных указаний. Нельзя не признать, что в основе добровольного исполнения правовых предписаний лежит уважение подчиняемого к носителю власти и его желание исполнить устанавливаемые требования без необходимости использования средств принуждения. Убеждение, как средство управленческого воздействия, следует рассматривать в системной взаимосвязи между государственными органами и обществом в целом. Это означает, что убеждение может применяться не только государством в отношении граждан, но и гражданами в отношении государства, т. е. объекты и субъекты управления могут меняться. Например, конституционное закрепление политических свобод в нашей стране предоставляет право гражданам собираться мирно и без оружия, в том числе в целях донесения до органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц своих требований, убеждая их тем самым совершить какие-либо действия, а равно воздержаться от принятия определенных решений. В рассматриваемом ключе авторитет носителя убеждения будет определять обязательность или необязательность выполнения предлагаемых правил поведения. Так, требования органов государственной власти носят обязательный характер для членов общества. Их игнорирование или сознательное нарушение делает возможным применения мер государственного принуждения. Требования же общества к государству, чаще всего, носят рекомендательный характер. Это объясняется тем, что общество подчинено государству, а его органы и должностные лица, вне зависимости от своего желания быть «убежденными» обществом, обязаны подчиняться требованиям и предписаниям закона. В противном случае они сами станут правонарушителями и подвергнутся принуждению. Исключением из этого, например, служит демократическая передача власти путем проведения выборов, результатом которой является убеждение обществом должностных лиц государства передать свои властные полномочия в силу утраты авторитета или необходимости соблюдения норм права (например, в случаях ограниченного числа сроков исполнения обязанностей в замещаемой должности). Приведенная позиция позволяет согласиться с суждением о том, что «власть как авторитет есть влияние, следующее из признания другими по их собственной воле чьего-либо права вводить нормативное установление или отдавать распоряжения и рассчитывать на повиновение» [1, с. 13].
В-четвертых, применение средств убеждения будет приносить заметный результат лишь до тех пор, пока личные интересы объекта управленческого воздействия будут соотноситься с интересами общества и государства, а не превалировать над ними. Так, в интересах общества и государства безусловно находятся вопросы обеспечения безопасности дорожного движения для чего приняты Правила дорожного движения (далее — ПДД), регулирующие правоотношения в этой сфере. Так, например, максимальная разрешенная скорость движения транспортного средства в населенном пункте ограничена 60 км/ч, а с учетом наличия ненаказуемого порога может доходить до 80 км/ч. Очевидно, что действия водителя транспортного средства, движущегося со скоростью свыше 60 км/ч, по своей природе де-юре противоправны, поскольку противоречат ПДД, но де-факто не наказуемы, что вполне логично объясняет повсеместную природу такого нарушения и не достаточную эффективность убеждения соблюдать скоростной режим в этой части. Одновременно с этим, возникновение ситуаций, ставящих водителя перед выбором соотношения значимости соблюдения ПДД и их сознательного нарушения в целях достижения личных целей, зачастую приводят к выбору второго варианта. Так, человек, опаздывающий на важное совещание или отправление поезда, вполне допускает возможность умышленного и целенаправленного нарушения ПДД (скоростного режима или правил проезда перекрестка), поскольку для него такие действия соизмеримы с крайней необходимостью. Последствия же отступления от существующих правил рассматриваются и соотносятся с конечным результатом их соблюдения (например, возможность получение незначительного денежного штрафа воспринимается как меньшее зло по сравнению с увольнением из-за опоздания). Возвращение к правомерному поведению может происходить в краткосрочный период, например, при движении транспортного средства в местах нахождения специальных технических средств фиксации административных правонарушений, работающих в автоматическом режиме. Таким образом, метод убеждения прекращает эффективно действовать в тот момент, когда собственные интересы и потребности индивида начинают превалировать над интересами общества и государства, а возвращение к правомерному поведению определяется возрастающей вероятностью пресечения таких действий и назначение юридического наказания.
Наконец, изучение проблематики и соотношения используемых в административно-правовой доктрине методов управления позволяет задать весьма закономерный вопрос: если убеждение является настолько эффективным и действенным, то как объяснить огромное число федеральных (муниципальных) органов исполнительной власти, наделенных широкими контрольно-надзорными полномочиями, а также принудительными средствами поддержания правопорядка? Ответ на него можно найти в социологическом исследовании, проведенном кафедрой государственно-правовых дисциплин Центрального филиала РГУП. Опрошенные респонденты, в том числе сотрудники правоохранительных и судебных органов, на вопрос о доминирующем методе государственного управления в настоящее время выбрали «принуждение» (73 % из более чем 400 опрошенных) [4]. Приведенные статистические данные довольно ярко иллюстрируют существующие расхождения между превалирующей теоретической моделью и реальным состоянием системы государственного управления.
Довольно интересными представляются суждения, изложенные в диссертационном исследовании А. А. Косых, который предлагает использовать понятие «негативно-правового убеждения». По мнению автора, под ним следует понимать активную правоустанавливающую деятельность государства и уполномоченных им лиц, по формированию и нормативно-правовому закреплению «негативных стимулов к программируемому социально необходимому поведению в виде потенциальной возможности применения мер государственного принуждения за невыполнение требований правовых норм». Отличительной особенностью данного вида убеждения является системное информирование участников тех или иных правоотношений о неблагоприятных последствиях игнорирования или сознательного нарушения установленных норм и правил, а также угрозах возможного применения отдельных мер государственного принуждения. Конечной целью использования негативного убеждения является воздействие на волю сознательных и законопослушных граждан как мера, заменяющая применяемое государством насилие в любой его форме. Разница между рассматриваемым понятием и принуждением заключается в конечном результате: за принуждением следует ограничение прав и свобод человека, а в отдельных случаях и юридическое наказание, а за негативным убеждением — нет. Полагаем, что именно негативное убеждение является одним из наиболее подходящих инструментом для воздействия на сознание и поведение объектов управленческого воздействия.
Оценивая соотношение и эффективность рассмотренных методов государственного управления необходимо кратко остановиться на их выборе в зависимости от формы деятельности органа государственной власти. Выразим мнение, что убеждение наиболее часто используется именно во внешнеорганизационной деятельности государственных служащих и предполагает активное воздействие на сознание людей, не находящихся в состоянии подчиненности, в целях предупреждения совершения деяний, влекущих наступление юридической ответственности. В свою очередь принуждение в большей степени характерно для внутриорганизационной деятельности органов власти. Это связано с тем, что в основе государственной службы (в первую очередь правоохранительной направленности) лежит необходимость четкого и беспрекословного исполнении приказов и распоряжений руководителей (начальников), соблюдения нормативных правовых актов, регламентирующих оперативно-служебную деятельность.
Приведенные высказывания и доводы исследователей вопросов государственного управления позволяют еще раз обратиться к суждениям Л. Л. Попова, который с сожалением указывает на то, что «убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия» [2, с. 54]. Ярким подтверждением его слов являются и аналитические данные о том, что в учебной литературе и научно-исследовательской деятельности организационным и правовым аспектам реализации метода убеждения отводится сравнительно малая роль и место, что убедительно доказывает и позволяет констатировать реальное состояние и соотношение двух основных методов государственной управленческой деятельности [4].
Поддержим мнение А. С. Пучнина, который, отмечая важность познания основ принуждения в праве и его место в современном обществе, указал: «Принуждение как феномен социальной жизни не устраним, и от его роли в формировании правовых, государственных и общественных институтов зависит уровень демократичности, социальной справедливости, гражданской свободы и формального равенства в обществе» [5, с. 3].
В заключении необходимо отметить, что гносеологическое исследование феноменов убеждения и принуждения, прежде всего в методологическом плане, продолжает оставаться достаточно актуальным направлением научной деятельности. Это обусловливается тем, что стремительное развитие общественных отношений, складывающаяся политическая и экономическая конъюнктура, требуют оперативного реагирования, изменения баланса публичных и частных интересов путем оптимизации механизма их применения, повышения эффективности управленческой деятельности органов государственной власти.
1. Kosyh A. A. Ubezhdenie v prave : teoriya, praktika, tehnika : avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2015.
2. Popov L. L. Ubezhdenie i prinuzhdenie : organizacionno-vospitatel'nye i administrativno-pravovye sredstva ohrany obschestv. poryadka v deyatel'nosti sovetskoy milicii. M. : Moskovskiy rabochiy, 1968.
3. Lenin V. I. Gosudarstvo i revolyuciya. Polnoe sobranie sochineniy. 5-e izd. T. 43. M. : Izdatel'stvo politicheskoy literatury, 1969.
4. Hatuaev V. U. Ob ubezhdenii kak osnovnom obschem metode realizacii gosudarstvennoy vlasti : sostoyanie i nekotorye problemy sovershenstvovaniya // Administrativnoe pravo i process. 2022. № 1. S. 7–10.
5. Puchnin A. S. Prinuzhdenie i pravo : avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2000.
