В статье автор в историко-правовом ракурсе изучает процесс становления демократического режима. Конституция России закрепила иной - по сравнению с предшественницами - тип демократии. Отказавшись от социалистической демократии, Конституция вернулась к классическому типу демократии. Установленный Конституцией принцип взаимоотношений человека и государства служит предпосылкой решения конкретных аспектов правового регулирования статуса человека и органов государственной власти. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина должен служить ориентиром для законотворчества и правоприменения, для всех проводимых в России реформ.
государство, демократия, государственный режим, права человека, демократический режим, гражданское общество, конституция, закон
В научной литературе демократия понимается в различных значениях: как форма политического режима (см. выше); как форма государственного устройства [17]; как политическое мировоззрение (отражение в сознании граждан содержания демократии, прежде всего, идей свободы и равенства прав) [7], как политическая ценность, как политический процесс. Такое различие обусловлено многозначностью и объемностью понятия демократии, однако, в настоящей работе понятие "демократия" будет использоваться в значении "демократический политический режим".
Конституция Российской Федерации в ст. 1 провозгласила Россию демократическим государством. Означает ли это реальное установление демократического политического режима в стране? Для ответа на вопрос, на наш взгляд, необходимо сделать краткий исторический экскурс. Политический режим на разных этапах развития Российской Федерации был различным. С 1917 г. режим был более близок к тоталитарному, и тоталитаризм достиг апогея в годы культа личности Сталина. После смерти И.В. Сталина тоталитарный режим сменяется авторитарным. Однако все Конституции РСФСР (СССР) провозглашали в качестве политического режима демократию, причем, демократию нового типа, отличного от демократии "буржуазной", демократии, провозглашаемой в капиталистических странах.
Критика "буржуазной" демократии и попытки предложить новое понимание этого института были свойственны уже К. Марксу и Ф. Энгельсу. Марксизм впервые стал рассматривать демократию в неразрывной связи с материальными условиями жизни общества и его классовой структурой. Путь к установлению подлинной демократии К. Маркс и Ф. Энгельс видели в торжестве социалистической революции. Уже первый программный документ коммунизма – "Манифест Коммунистической партии" провозгласил, что "первым шагом в рабочей революции является превращение пролетариата в господствующий класс, завоевание демократии" [11].
Обобщенно, советская демократия определялась как "принадлежность всей власти народу, совокупность форм и средств привлечения трудящихся к управлению государственными и общественными делами, наличие у населения широких и надежно гарантированных прав и свобод… Демократизм охватывает руководящую роль КПСС в нашей стране, предусматривает обязательное участие общественных организаций и трудовых коллективов в обсуждении и решении вопросов политической и социально-экономической жизни. Советская демократия характеризуется и положением личности в нашем обществе и государстве, которые обеспечивают ей всестороннюю свободу и, вместе с тем, стараются использовать творческий потенциал каждого человека на благо Родине" [14].
Органами, воплощающими в жизнь демократию советского типа, не могли стать классические парламентские учреждения, такими органами были призваны стать Советы – законодательные и исполнительные учреждения в одном лице. В.И. Ленин говорил в январе 1918 г.: "Советы – это форма демократизма, не имеющая себе равной ни в одной из стран" [9]. Однако уже при установлении в Конституции РСФСР 1918 г. порядка выборов делегатов на Всероссийский Съезд Советов принцип принадлежности власти большинству народа был нарушен. Система выборов давала значительные преимущества рабочим по сравнению с крестьянами, а к участию в выборах не допускались значительные слои населения.
Процесс становления демократии нового типа "обязательно включал в себя и усиление руководящей роли Коммунистической партии" [14]. И если после Октябрьской революции, в стране действовали партии, не разделяющие коммунистическую идеологию, то постепенно их деятельность была свернута, а Конституция РСФСР 1937 г. впервые закрепила в ст. 130 особую роль Всесоюзной коммунистической партии (большевиков). Уже с 1919 г. происходит постепенное слияние партийных и государственных органов. VIII съезд РКП (б) в марте 1919 г. постановил образовать во всех советских организациях партийные фракции, строжайше подчиняющиеся партийной дисциплине. Съезд подчеркнул, что Коммунистическая партия должна постоянно заботиться об усилении своей руководящей роли в системе всех организаций диктатуры пролетариата, и особенно в советских государственных органах [14].
При формальном наличии значительного числа общественных объединений в стране, существенную роль в политике имели только профсоюзные организации. При этом, наряду с упразднением политического плюрализма, упразднялся и плюрализм идеологический. Выборы в стране имели формальный характер и проводились на безальтернативной основе.
На протяжении всего существования Советского государства разрабатывалась теория советской демократии. Задачей ученых было обоснование ее принципиальных различий, преимуществ по сравнению с классическим, западным типом демократии. В теории обосновывалось невозможность существования демократии вообще, наличие буржуазной или социалистической демократии. "Тип демократии складывается в зависимости от общественной формации, ее базиса и надстройки. Поэтому социалистическая демократия диаметрально противоположна буржуазной. Социалистическая демократия – это демократия общества, свободного от антагонистических противоречий, построенного на общественных формах собственности. Эта демократия открывает для народовластия такие сферы общественной жизни, которые недоступны народу в обществе капиталистическом. Социалистическая демократия не отрицает руководящей роли партии в государстве и обществе. Она ее предполагает как решающую предпосылку прогресса социализма, коммунистического строительства" [14].
Конституция России закрепила иной по сравнению с предшественницами тип демократии. Отказавшись от социалистической демократии Конституция вернулась к классическому типу демократии [15]. Российская политическая и партийная системы прошли большой путь от наличия единственной партии и закрепления особой роли этой партии в Конституции до стихийного возникновения нескольких сот партий, многие из которых не насчитывали и нескольких тысяч членов. Граждане России, пережившие времена господства Коммунистической партии, не слишком активно стремились к вступлению в различные политические партии. Подавляющее большинство общественных объединений, возникших после 1993 г., и ставивших своей целью участие в выборах, не стремились к получению статуса политической партии и установлению формального членства.
Установленный Конституцией Российской Федерации 1993 г. принцип взаимоотношений человека и государства служит предпосылкой решения конкретных аспектов правового регулирования статуса человека и органов государственной власти. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина должен служить ориентиром для законотворчества и правоприменения, для всех проводимых в России реформ. Конституция Российской Федерации содержит главу 2, регламентирующую правовой статус человека и гражданина, поэтому помещение указанного принципа в главу 1 – основы конституционного строя имеет тем более важное значение, что оно служит ориентиром и для норм второй и последующих глав Конституции. В демократическом государстве человек, его права и свободы действительно служат ориентиром дальнейшего развития, государство вор всех своих действиях ориентируется на защиту человека как высшей ценности и видит в этом свою основную задачу.
Конечно, ситуация с обеспечением прав и свобод человека и гражданина в России пока еще далека от совершенства. Они нарушаются как в процессе правоприменения, так и самим законодателем. Не так глубоко ушло в историю и время, когда закрепление в Конституции РСФСР 1938 г. развернутого перечня прав и свобод, не подкреплялось воплощение этих норм на практике, оставалось только на бумаге. Поэтому норма, установленная статьей 2 является всего лишь ориентиром для дальнейшего движения России по пути построения демократического государства, требует создания развернутой и действенной системы гарантий прав и свобод.
Защита прав и свобод человека должна осуществляться различными правовыми и организационными мерами. Поэтому закрепление в главе 1 Конституции РФ принципа защиты прав и свобод человека побуждает государство к созданию эффективной системы такой защиты: путем формирования независимой и профессиональной судебной системы, путем совершенствования статуса Уполномоченного по правам человека, а также путем создания для человека возможностей развития в материальной и духовной сферах. Для этого необходимо развитие и совершенствование социального обеспечения, здравоохранения, образования, культуры. Человек должен с рождения воспитываться с осознанием свободы личности, осознанием своих прав и свобод как высшей ценности, но и с осознанием как высшей ценности прав и свобод иных лиц. Только в таком случае, признание прав не перейдет в злоупотребление правами, а интересы всех людей, общества и государства будут органично сочетаться. Думается, однако, что в нашей стране этот идеал воплотиться еще не скоро. Долгое время в обществе сознательно утверждалось мнение о приоритете прав коллектива – трудового коллектива, общества, государства над интересами личности.[1]
Конституции, как правило, не содержат термина "политический режим", как не содержит его и Конституция Российской Федерации, однако, закрепление в ст.1 Конституции Российской Федерации такой характеристики России как демократическое государство, и означает фактически закрепление одноименного политического режима.
Термин "государственно-правовой режим" используется Л.А. Морозовой. Она понимает под ним "совокупность приемов, способов и методов, с помощью которых осуществляется государственная власть" [12]. Как можно видеть это определение практически повторяет приведенное нами выше определение политического режима, за тем лишь исключением, что одно понятие говорит о политической власти. А другое о государственной. Однако, как будет показано ниже, между двумя этими типами власти есть существенная разница: государственная власть – лишь часть политической, поэтому сужение понятия режима только до методов государственной власти представляется нам неверным.
В литературе выделяется и понятие политико-правовой режим – это, прежде всего, режим законности и правопорядка, соблюдения прав человека, принципов демократии, народовластия [10]. Он объединяет в себе понятия правового и политического режимов, опираясь, прежде всего, на демократический политический режим [6].
Среди демократических режимов выделяют либерально-демократический и собственно демократический режимы. Характеризуя либерально-демократический режим, ученые больший акцент делают на широком использование принципа плюрализма во всех сферах общественной жизни, установлении рыночной экономики как экономической основы режима, а также приоритете личных интересов перед государственными. Характеристиками собственно демократического режима являются: признание равенства и свободы всех людей, максимальное использование в политической жизни демократических институтов, институтов непосредственной демократии, строгое разграничение полномочий между центральными и местными органами, утверждение верховенства закона, режима законности [12]. Следует признать, что такое деление является довольно условным, поскольку трудно сейчас представить себе демократическое государство, которое не опиралось бы хотя бы на один из перечисленных признаков как либеральной демократии, так и собственно демократии. Это обусловлено определенной зависимостью между уровнем социально-экономического развития общества и политическим режимом. Чем выше этот уровень, тем демократичнее режим. В целом в мире наблюдается глобальная тенденция к установлению демократических и либеральных режимов. Авторитарные и тоталитарные режимы существуют сегодня лишь в наиболее отсталых странах, и то не во всех.
Говоря о государственном режиме, как более узком понятии, нежели политический режим, В.Е. Чиркин наряду с демократическим, авторитарным и тоталитарным режимами выделяет гражданский и военный режим. В рамках гражданского режима, он особо отмечает режим чрезвычайного положения, а в военном – режим военного положения [16]. Эти режимы, как представляется, имеют единые признаки и при демократическом и при недемократических режимах, а режим чрезвычайного положения и военные режимы имеют временный характер и прекращаются после прекращения соответствующих обстоятельств. Гражданский же режим может быть как демократическим, так и недемократическим.
Российский парламентаризм пока далек от идеала. В нашей стране исполнительные органы превалируют над законодательными, а контрольные полномочия парламента неразвиты, однако, эта ситуация уже гораздо более близка к классическому парламентаризму, нежели организация и деятельность органов государственной власти на предыдущем, советском этапе развития российского государства. Можно определить власть как общесоциологическую категорию. В этом качестве она будет представлять собой всеобщее свойство социально организованных систем, проявляющееся в наличии реальной возможности субъекта реализовать свою волю путем целенаправленного воздействия на объект властеотношения с целью приведения его в иное, заранее запрограммированное состояние. Необходимо отметить, что в части самоорганизующихся систем субъект и объект властеотношения будут совпадать. Пример такой системы — местное сообщество жителей, выступающее в качестве инициатора в организации территориального самоуправления. Важно при этом понимать, что масштаб нормотворческой деятельности и объем государственно-властных полномочий органов местного самоуправления совершенно не сопоставим с полномочиями субъектов государственной власти в этой области. Таким образом, даже исходя из того, что государственная власть есть одно из проявлений власти политической, необходимо отметить, что граница между государственной и политической властью условна и при определенных условиях она стирается.
Этот вывод имеет принципиальное значение для настоящего исследования, поскольку может быть использован для характеристики современного состояния государственности в Российской Федерации. Анализ характера социально-экономического и политического развития общества не позволяет сделать вывод о полном совпадении интересов государства и гражданского общества. Поэтому невозможно говорить и о совпадении институтов, служащих реализации целей политики названных субъектов, то есть государственной и политической властей. Однако такое положение вряд ли можно считать устойчивым. В конечном счете выразителем воли и интересов гражданского общества в широком масштабе выступает государство, основанное на демократическом политическом режиме.
Конкретное соотношение государственной и политической власти зависит от формы политического режима в стране. В демократическом обществе, где государство служит его интересам, государственная власть выступает как частный вид политической власти. В недемократическом, где политические структуры гражданского общества находятся в положении оппозиции по отношению к государственным структурам, государственная власть отделена от политической, либо вообще подменяет собой последнюю, как это было в нашей стране в недавнем прошлом. В современной России пока еще сильны проявления авторитаризма. Это проявляется в недемократическом механизме формирования органов исполнительной власти среднего и нижнего звена, в отсутствии баланса между конституционным закреплением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, отсутствии реального местного самоуправления, в неоправданном расширении полномочий Президента за счет сокращения полномочии парламента и т.д. Следовательно, налицо фактическое и юридическое несовпадение государственной и политической власти [4, 5].
В литературе выделяются виды представительной демократии. Критерием деления представительной демократии на виды является характер определения конституцией вопроса об источнике власти [13].
Согласно первой концепции либо «суверен передает реально, сполна или частью и на время более или менее продолжительные атрибуты верховной власти представителям, которых он избирает себе, так что они действуют вполне свободно и не могут быть устранены по произволу; это-то в новейшие времена и составляет действительное представительное правление. Либо наоборот, представители суверена являются лишь простыми уполномоченными, которым он может впредь предписывать их решения и которых он может устранить по своему желанию, как доверитель устраняет своего уполномоченного. В этом последнем случае имеется лишь наружный вид представительного правления; в действительности же это прямое правление, несколько замаскированное, так как представитель, в сущности, есть только послушное орудие или отголосок суверена» [18]. Таким образом, А. Эсмен сделал вывод о наличии двух видов представительной демократии, в основе которых разный характер взаимоотношений депутатов с избирателями, выражаемый либо в свободном, либо в императивном мандате депутата.
Представительные органы власти выражают в своей деятельности волю народа. В науке не существует единства по вопросу о том, какие именно органы власти можно считать представительными. Одни авторы относят к таким органам Государственную Думу и Президента Российской Федерации [2], другие – только Государственную Думу.
В.А. Четвернин полагает, что представительными органами являются и единоличные, и коллегиальные органы государственной власти и местного самоуправления. Существенным различием между ними является, впрочем, то, что в коллегиальных органах представлено не только большинство, но и меньшинство избирателей, в то время как единоличные органы (например, Президент) представляют только большинство населения [8].
Для того, чтобы определить какой орган власти может считаться представительным, следует определить критерии, по которым его можно отнести к таковым. С.А. Авакьян выделяет следующие критерии: первое – производность соответствующих лиц или органов от народа, и второе – выражение выборным представителем интересов народа [1].
Коллегиальность представительного органа Н.А. Богданова связывает с тем, что задачей депутатов, как народных избранников всегда остается формулирование интереса представляемых, его обоснование. Депутат как государственный деятель обязан соотнести отстаиваемый интерес с интересами других социальных слоев, групп, государства в целом. Таким образом, в представительном органе происходит выявление и согласование интересов, своего рода соревнование между ними [3]. Эти черты не свойственны процессу принятия решений единоличным органом. Однако, как представляется, и единоличный орган власти должен соотносить свои решения и действия интересами представляемых. Конкуренция интересов здесь внутренняя – единоличный орган не может руководствоваться интересами только своих избирателей, он должен соотносить свои действия с интересами избирательного корпуса и государства в целом.
Законодательство России часто оперирует понятием "представительный орган", при это не определяя его. Анализ этих норм позволяет сделать вывод, что чаще всего законодатель связывает этот термин с коллегиальным органом государственной власти или местного самоуправления.[2] Однако, признаки и характеристики представительного органа не нашли своего отражения ни в Конституции России, ни в текущем законодательстве.
1. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. с. 5.
2. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Т.1. М., 2001. с. 229.
3. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. с. 13.
4. Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7. С. 14.
5. Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л., Комарова В.В., Мухачев И.В., Новиков Ю.А., Черемных Г.Г. Народовластие в России – очерк истории и современного состояния / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997.
6. Канетти Э. Масса и власть. М., 1997.
7. Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997. с. 32.
8. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. с. 75.
9. Ленин В.И. Полн. собр. соч. В 38 тт. Т. 35. с. 238.
10. Малько А.В. Государство как субъект политики // Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. М., 1999. с. 220.
11. Маркс К., Энгельс Ф. Полное собрание сочинений. В 24 тт. Т. 4. с. 446.
12. Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. с. 85.
13. Нудненко Л.А. Теория демократии. С. 77.
14. Советская демократия: Очерк становления и развития / Иванов В.М., Авакьян С.А., Гусейнов Ф.А. и др. М., 1983. с. 4.
15. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 85.
16. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000. с. 192.
17. Энциклопедический юридический словарь. 2-е изд. М., 1998. с. 72.
18. Эсмен А. Общее основание конституционного права / Пер. с фр. Н.О. Бер. 2-е изд. СПб., 1909. С. 18.
