В статье представлено современное состояние процесса цифровой трансформации законодательства об административных правонарушениях, проанализированы предлагаемые поправки в рассматриваемой сфере в действующее законодательство, направленные на предоставление возможности по составлению и направлению процессуальных документов в электронном виде, а также дистанционного участия в производстве по делам об административных правонарушениях посредством системы видеоконференц-связи и веб-конференции. Высказаны авторские предложения, а также сомнения по отдельным положениям законопроекта. Тезисно определены направления дальнейшей цифровой трансформации законодательства об административных правонарушениях.
Цифровая трансформации, законодательство об административной ответственности, цифровизация, производство по делу об административном правонарушении, система видеоконференц-связи и веб-конференции
В последние годы мы наблюдаем поэтапный процесс цифровизации различных сфер общественной жизни, что можно признать неизбежным. Указанные изменения коснулись и сферы законодательства об административных правонарушениях. Более того, следует констатировать определенные отставания указанной сферы правового регулирования от других отраслей. Положения КАС РФ, АПП РФ, ГПП РФ уже подверглись цифровой трансформации. Законодательство об административных правонарушениях по вопросам цифровизации является наиболее консервативным, этому есть и объективные причины, прежде всего, это широкий круг общественных отношений, регулируемый данной отраслью законодательства, а также большая группа субъектов, вовлеченных в производство по делам об административных правонарушениях (только субъектов, полномочных привлекать к административной ответственности более восьмидесяти), что в период проведения масштабного реформирования предполагает усложненную систему согласования новых правовых положений. Тем не менее, определенные изменения по вопросам цифровизации мы можем наблюдать и в положениях действующего КоАП РФ. Принимаются определенные дополнения и изменения, многие ранее обсуждаемые инициативы нашли свою реализацию в рамках действующего кодекса[1].
Следует констатировать, что разработка и внедрение электронного производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:
– закрепление (нормативное) отдельных цифровых инструментов, способных в дальнейшем создать условия для внедрения электронного производства;
– внедрение отдельными субъектами публичной власти электронного производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных данным субъектами.[2]
Очередным этапом по внедрению цифровых технологий в законодательство об административных правонарушениях является разработка Минюстом России проекта федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [3]. В пояснительной записке к проекту отмечается, что его положения направлены на закрепление возможности направления любых процессуальных документов в электронном виде, а также дистанционного участия в производстве по делам об административных правонарушениях посредством системы видеоконференц-связи и веб-конференции, что соответствует современным тенденциям развития процессуального законодательства и будет способствовать повышению оперативности производства по таким делам, сокращению процессуальных издержек. Ожидается сокращение расходов бюджетной системы Российской Федерации в связи со снижением затрат на хранение, обработку и пересылку процессуальных документов в бумажном виде.
Законопроектом предполагается возможность подачи процессуальных документов участниками производства по делу об административных правонарушениях (прежде всего, заявлений, ходатайств, жалоб, протестов и иных документов) в электронном виде посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг, либо через информационную систему, определенную Верховным Судом Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, либо через системы электронного документооборота участника производства посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Определяется порядок осуществления судьей, органом или должностным лицом изготовления, вручения и направления постановлений, решений, определений, протоколов и других процессуальных документов в электронном виде процессуальных документов участникам производства. Устанавливается возможность изготовления заключения эксперта в электронном виде, в том числе в форме электронного документа. Предлагается ввести институт судебных поручений, предполагающий осуществление судьей (судом) того же уровня либо нижестоящего уровня осуществить определенные процессуального действия (судебного поручения).
Особого внимания заслуживают предложения о возможности составления протокола об административном правонарушении с использованием видеоконференц-связи. Предусматривается участие судьей, органом, должностным лицом в рассмотрении дела об административном правонарушении путем использования систем видеоконференц-связи, а участников производства по делу об административном правонарушении – систем веб-конференции.
Необходимо подчеркнуть, что с учетом дифференциации уровня цифровой обеспеченности, предлагаемые инструменты цифровизации могут быть использованы только при наличии технической возможности у соответствующих субъектов.
Убеждена, что разработанный проект федерального закона о внесении изменений и дополнение в КоАП РФ необходим, а предложенные положения будут способствовать совершенствованию нормативного правового регулирования материальных и процессуальных аспектов в сфере административной ответственности исходя из современных реалий. В тоже время, следует высказать ряд сомнений, опасений и рекомендаций, связанных с реализацией отдельных положений обсуждаемого законопроекта.
Прежде всего, необходимо учитывать, что уровень цифровой грамотности населения Российской Федерации очень сильно разнится. В этой связи и готовность к реализации положений будет находится в диапазоне от долгожданной до неприемлемой.
В этой связи, представляется важным обеспечить возможность участникам производства по делу об административном правонарушении, прежде всего, лицу, в отношении которого ведётся производство по делу, непосредственного взаимодействия посредством телефонной связи с субъектами, наделёнными административно—юрисдикционными полномочиями. Такая необходимость может возникнуть, например, для получения консультаций, уточнения определенных обстоятельств (совершаемых процессуальных действий, их оформления, правовых последствий, подтверждения о поступлении документов и т.д.). На первоначальном переходном этапе это особенно важно, цифровизация не должна создавать впечатления отсутствия межличностной коммуникации между людьми.
Второе опасение, которое я хотела бы отметить, связано с возможностью сбоев в системе, исключить полностью которые мы не можем. Хакерские атаки, сбои в работе интернета могут пусть даже на очень короткий временной отрезок создать проблемы в работе, например, Единого портала.
Указанное опасение обусловлено положениями п.п. 8-11 части 5 статьи 24.9 проекта, связывающими факт получения процессуальных документов с фактом доставления их в личный кабинет или фактом входа в личный кабинет на Едином портале.
Представим ситуацию: гражданин заходит на свою страницу Единого портала, и в этот момент происходит определённый сбой. Система отражает факт захода на страницу, что является важным юридическим фактом в рамках производства по делу об административном правонарушении, в то время как гражданин не имел возможности ознакомления с уведомлениями о поступлении тех или иных процессуальных документов. Если гражданин добровольно уклоняется от ознакомления с документами, это одна ситуация. Но в данном случае у него отсутствует объективно возможность быть должным образом осведомленным о ходе производства со всеми вытекающими последствиями, предполагающими возможность нарушения его законных прав и свобод.
Предлагаю рассмотреть возможность обмена определёнными сообщениями о направлении, поступлении и прежде всего, получении процессуальных документов между субъектами производства по делу об административных правонарушениях.
В части 5 статьи 24.9 содержится положение, согласно которому «В случае, если процессуальный документ, направленный (размещенный) в порядке, предусмотренном пунктами 7 – 13 настоящей части, поврежден, вследствие чего лицо не имеет возможности ознакомиться с ним, лицо не считается получившим такой процессуальный документ». Предлагаю расширить перечень случаев, при которых лицо считается не получившим тот или иной процессуальный документ, включив в него ситуации, связанные с техническим сбоем в системе.
Возникает вопрос о том, каким образом корреспондируются между собой предлагаемые положения части 1.1 статьи 28.8 с действующими положениями статьи 28.5 КоАП РФ, закрепляющими сроки составления протокола об административных правонарушениях. Законопроектом предлагается дополнить статью 28.8 КоАП РФ частью 1.1, установив, что должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, если его составление обеспечено путем использования системы видеоконференц-связи, извещает заинтересованных лиц о дате, времени и месте организации видеоконференц-связи не менее, чем за десять рабочих дней до дня составления протокола об административном правонарушении Согласно действующей редакции КоАП РФ, протокол об административном правонарушении составляется:
немедленно;
в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице;
по окончании административного расследования, срок которого не может превышать один месяц.
Следовательно, предлагаемое положение о возможности составления протокола об административном правонарушении путем использования системы видеоконференц-связи, может быть реализовано только в случае проведения по делу об административном правонарушении административного расследования. В противном случае у компетентного должностного лица будет отсутствовать возможность известить заинтересованных лиц в предлагаемые сроки. Соответственно, возможность использования системы видеоконференц-связи при составлении протокола об административных правонарушениях существенно сужается, так как административное расследование осуществляется далеко не в рамках каждого производства по делу. Кроме того, не стоит забывать и о сроках давности привлечения к административной ответственности, которые по общему правилу составляют 60 или 90 дней.
Представляется, что предлагаемые сроки извещения о составлении протокола об АП путем использования систем видеоконференц-связи нуждаются в сокращении.
Исходя из логики изложения положений главы 29 КоАП РФ, устанавливающих порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, считаю необходимым объединить предлагаемые статьи 29.14 и 29.15 в одну. Статья 29.14 посвящена участию в рассмотрении дела об административном правонарушении судьей путем использования систем видеоконференц-связи, а статья 29.15 - участию в рассмотрении дела об административном правонарушении органом, должностным лицом путем использования систем видеоконференц-связи. Принципиальных различий в положениях указанных статей нет. Кроме того, все статьи главы 29 КоАП РФ закрепляют порядок рассмотрения дела без разделения на субъектов: судей, органов, должностных лиц.
Определяя направления дальнейшего цифровизации в сфере административной ответственности, следует отметить необходимость разработки единой системы межведомственного взаимодействия органов государственной власти, а также Единой информационной системы производства по делам об административных правонарушениях, представляющей собой унифицированную для всех субъектов административной юрисдикции информационную платформу, позволяющую осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а также участвовать в нем.
Как было уже отмечено, цифровая трансформация приобрела характер объективной необходимости. Законодательство об административных правонарушениях по вопросам цифровизации является наиболее консервативным, что предопределило его отставание в рассматриваемой сфере, однако определенные цифровые инструменты находят свое закрепление в действующем законодательстве. Подготовленный Минюстом России проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», расширяющий возможность осуществления производства в электронном виде и предоставляющий возможность дистанционного участия в производстве по делу, является необходимым, отражает требования современных реалий, и будет способствовать дальнейшей цифровизации законодательств об административных правонарушениях и института административной ответственности.
[1] См. об этом: Шурухнова Д.Н. Цифровые технологии в сфере законодательства об административных правонарушениях. Вестник Московского университета МВД России. 2020(6):278-80.
[2] Шурухнова Д. Н. Основные направления внедрения электронного производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2023. № 5. С. 181.
[3] https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=144391 ID проекта:
144391 (Дата обращения: 25.04.2024)
