Проведен системный анализ разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, представленных в проекте постановления о некоторых вопросах, связанных с применением гл. 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Посредством обозначения трех векторов демонстрируется суть разъяснений, отмечаются, в то же время, вопросы дискуссионного содержания. Обосновывается целесообразность дополнительных разъяснений. Основные тезисы автора были озвучены на заседании Пленума Верховного Суда РФ 6 июня 2024 г. при обсуждении проекта соответствующего постановления.
административное судопроизводство, несовершеннолетний ответчик, представитель несовершеннолетнего, центр временного содержания, учебное учреждение закрытого типа
Пленум Верховного Суда Российской Федерации (далее — Пленум ВС РФ) достаточно часто дает разъяснения о применении законодательства при рассмотрении споров, связанных с охраной и защитой прав и интересов несовершеннолетних при рассмотрении дел различных категорий в исковом производстве.
В то же время существующая практика применения гл. 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) [1] свидетельствует о наличии ряда вопросов, также нуждающихся в теоретическом осмыслении и разъяснении.
Обсуждаемый проект соответствующего постановления Пленума ВС РФ содержит разъяснения принципиальных положений КАС РФ, регламентирующих производство по административным делам, связанным с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (далее — центр) и в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа (далее — учреждение), а также норм иного специального законодательства.
Пленум ВС РФ отмечает, что помещение несовершеннолетнего в названные центры или учреждения обусловлено целью защиты третьих лиц от противоправных посягательств со стороны несовершеннолетнего, при этом соответствующие ограничения конституционных прав и свобод несовершеннолетнего в то же время соотносятся с решением задачи по созданию возможностей для его дальнейшего нормального физического, умственного, нравственного и социального развития.
В связи с этим полагаем необходимым отметить три вектора, которые явно прослеживаются в обсуждаемом проекте постановления.
Во-первых, это разъяснения, связанные с особым статусом административного ответчика, а именно со спецификой его семейно-правового положения.
Так, особое внимание в п. 9 обсуждаемого проекта постановления уделяется обеспечению прав и интересов несовершеннолетнего административного ответчика, при этом разработчики проекта совершенно обоснованно апеллируют к нормам Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ) [2].
Так, согласно ч. 2 ст. 285.9 и ч. 6 ст. 285.16 КАС РФ в случае отсутствия сведений о наличии у несовершеннолетнего представителя по соглашению, отвечающего требованиям ст. 55 КАС РФ, ему должен быть назначен адвокат.
Однако при это возникает вопрос, может ли быть представителем ребенка при рассмотрении административных дел данной категории один из родителей несовершеннолетнего, имеющий высшее юридическое образование? Формально, да.
Однако, представляется, что помещение несовершеннолетнего, например, в центр временного содержания может быть обусловлено ненадлежащим осуществлением его родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, но при этом родители (один из них) не лишены родительских прав и не ограничены в них.
Кроме того, следует иметь в виду, что п. 2 ст. 54 СК РФ содержит императивную норму: Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей.
Ссылаясь в том числе на эту норму, в п. 11 обсуждаемого проекта постановления Пленум ВС РФ дополнительно аргументирует право суда отстранить законного представителя от участия в административном деле, если его действия наносят ущерб интересам несовершеннолетнего.
В качестве примера предлагается ситуация, когда родитель совершил общественно опасное деяние совместно с несовершеннолетним. Полагаем возможным дополнить примерный перечень оснований для отстранения законного представителя от участия в качестве такового при рассмотрении административного дела указанием на факт совершения законным представителем преступления в присутствии несовершеннолетнего.
Очевидно, что в таком случае применению подлежит и ч. 4 ст. 285.9 КАС, предоставляющая суду право при необходимости привлекать орган опеки и попечительства, что разработчики и отметили в п. 13 проекта обсуждаемого постановления.
В то же время полагаем целесообразным применять в данном случае по аналогии п. 1 ст. 78 СК РФ: «При рассмотрении судами споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства». Представляется, что обязательное привлечение органа опеки и попечительства к участию в рассмотрении административных дел в порядке применения гл. 31.2 и 31.3 КАС РФ позволит в большей степени обеспечить интересы несовершеннолетнего административного ответчика, в том числе установить при необходимости противоречие между интересами ребенка и интересами родителей (одного из них). Не исключен вариант и противоречия между интересами каждого из родителей, что, по нашему мнению, также делает недопустимым осуществление ими полномочий по законному представительству интересов несовершеннолетнего.
Как известно, ч. 5 ст. 285.9 КАС предусматривает, что о времени и месте рассмотрения административного дела должен быть извещен непосредственно несовершеннолетний, его законные представители. Пленум ВС РФ считает необходимым сделать уточнение и разъясняет в п. 10 проекта постановления: а) речь идет об административном ответчике, достигшем возраста 14 лет; б) извещаются законные представители несовершеннолетнего независимо от его возраста.
Согласимся, то, что несовершеннолетний выступает как административный ответчик, вовсе не освобождает его родителей (иных законных представителей) от исполнения обязанностей по воспитанию и содержанию ребенка, представительству его прав и интересов, а также от ответственности за воспитание несовершеннолетнего.
Нельзя оставить без внимания и разъяснения ст. 285.12 КАС РФ, предлагаемые в п. 34 проекта соответствующего постановления. Напомним, что в соответствии с названной статьей «решение суда по административному делу, связанному с пребыванием несовершеннолетнего в центре временного содержания, может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, в том числе несовершеннолетним, достигшим возраста 14 лет, их представителями по общим правилам, установленным настоящим Кодексом». Разработчики проекта совершенно обоснованно конкретизируют: «несовершеннолетним, достигшим возраста 14 лет, его законным представителем, представителем по общим правилам, предусмотренным настоящим Кодексом». Очевидно, что соответствующие разъяснения должны быть соотнесены и со ст. 285.19 КАС РФ.
Безусловно, несовершеннолетний, в отношении которого подано административное исковое заявление, имеет право лично участвовать в судебном заседании и излагать свою позицию по делу. При этом разработчики проекта постановления ссылаются на ст. 57 Семейного кодекса РФ, которая, напомним, предоставляет ребенку право «быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства», т. е. предоставляет ребенку право выразить свое мнение не только в пределах обозначения позиции по делу, как это предусмотрено в ч. 7 ст. 285.9 и ч. 9 ст. 285.16 КАС РФ.
Специальные разъяснения Пленум ВС РФ полагает необходимым дать в части применения положений гл. 31.2 и 31.3 КАС РФ к несовершеннолетним иностранным гражданам и лицам без гражданства. В п. 20 проекта постановления указывается, что при разрешении соответствующего административного дела дополнительно должны приниматься во внимание обстоятельства, касающиеся пребывания на территории РФ родителей, иных законных представителей несовершеннолетнего [3] в течение всего срока нахождения несовершеннолетнего в центре или учреждении.
Нельзя не отметить те пункты проекта постановления, где Пленум ВС РФ дает специальные разъяснения не только о порядке исчисления сроков, но и необходимости соотношения указываемых при удовлетворении административного иска о помещении или продлении срока пребывания несовершеннолетнего в центре/учреждении сроков с целями помещения несовершеннолетнего в центр и периодом учебного года при помещении несовершеннолетнего в учреждение.
Обеспечению прав и интересов несовершеннолетнего, в том числе его права жить и воспитываться в семье, отвечает специальное разъяснение, содержащееся в п. 33 проекта постановления Пленума ВС РФ: в случае отказа в удовлетворении административных исковых требований о помещении несовершеннолетнего в центр, несовершеннолетний подлежит незамедлительному освобождению из центра, в том числе при отсутствии указания на это в резолютивной части решения суда (ст. 285.11 КАС РФ).
Второй вектор — это разъяснения непосредственно процессуальных вопросов, т. е. норм гл. 31.2 и 31.3 КАС РФ. Почти двухлетняя практика применения обсуждаемых норм КАС РФ позволяет утверждать о необходимости, прежде всего, установления критериев использования различных оценочных понятий.
Так, например, понятие «иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела» (ч. 1 ст. 285.10 и ч. 1 ст. 285.17 КАС РФ).
Так, в п. 21 проекта постановления суду рекомендовано исходить из необходимости защиты детей от факторов, негативно влияющих на физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие детей; оценивать поведение несовершеннолетнего после совершения правонарушения; оценивать поведение родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего административного истца и их готовность оказать содействие ребенку, оказавшемуся в такой ситуации, а также отношения в семье в целом; учитывать наличие отрицательного воздействия на несовершеннолетнего со стороны иных лиц; выяснять, проводилась ли, а если проводилась, то в полной ли мере и была ли эффективной индивидуальная профилактическая работа.
В нескольких пунктах проекта (п. 6, 19, 34) Пленум ВС РФ использует понятия «возможно короткий срок», «разумный срок», что, с одной стороны, вполне обосновано индивидуальным подходом к каждой конкретной истории, но, с другой стороны, все-таки необходимы некоторые ориентиры для правоприменителя.
Кроме того, ч. 3 ст. 285.7 КАС РФ не исключает, что к административному заявлению о помещении несовершеннолетнего в центр могут быть приложены иные доказательства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.
Учитывая опять-таки имеющуюся практику, Пленум ВС РФ считает необходимым в п. 22 проекта постановления разъяснить: если в материалах дела есть сведения о том, что несовершеннолетний страдает психическим заболеванием или имеет ограниченные возможности, обусловленные задержкой психического развития, суду надлежит выяснить, может ли удовлетворение соответствующих требований повлечь ухудшение состояния здоровья административного ответчика, имеется ли в центре возможность оказания несовершеннолетнему необходимой медицинской и иной помощи.
Примечательно, что суд в данном случае вправе как назначить судебную экспертизу и исследовать заключение эксперта, в том числе заслушать эксперта в судебном заседании, так и поставить соответствующие вопросы перед специалистом или же заслушать представителя центра об условиях оказания медицинской помощи несовершеннолетнему в случае его помещения в центр. Заметим, что именно по усмотрению суда определяется форма получения дополнительной информации.
Заслуживает внимания разъяснение, содержащееся в п. 6 проекта постановления: если административное исковое заявление содержит недостатки, то судья принимает его, устанавливает разумный срок для их устранения, в противном же случае оставляет исковое заявление без рассмотрения. П. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ предполагает случаи, когда заявление было оставлено без движения, применительно же к заявлению о пребывании несовершеннолетнего в центре/учреждении вопрос разрешается судьей незамедлительно.
Разъясняя положения ч. 2 ст. 285.14 КАС РФ Пленум ВС РФ обращает внимание на перечень документов, прилагаемых к заявлению о помещении несовершеннолетнего в учреждение, подчеркивая: данные документы сами по себе не влекут правовых последствий для несовершеннолетних и поэтому не могут быть оспорены в отдельном процессе. Возражения относительно указанных доказательств подлежат обязательной проверке судом.
Представляется, что пребывание несовершеннолетнего в учреждении объективно сопровождается правовыми последствиями, в связи с этим целесообразно проверять представленные доказательства независимо от факта заявления возражений.
Заслуживает безусловной поддержки то, что Пленум ВС РФ разъяснил принципы изложения выводов суда о сроке в резолютивной части соответствующего решения суда (п. 27 проекта), а также правила исчисления соответствующих сроков (п. 30 проекта).
В качестве третьего вектора, обосновывающего актуальность и своевременность соответствующих разъяснений Пленума ВС РФ, считаем необходимым отметить некоторую отдаленную перспективу, вполне реализуемую посредством проявления законодательной инициативы:
Как известно, ст. 291 КАС РФ предусматривает основания применения упрощенного письменного производства, при этом прямо названы категории административных дел, при рассмотрении которых такое производство не допускается. В п. 2 обсуждаемого проекта постановления отмечается, что административные дела (гл. 31.2 и 31.3 КАС РФ) не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного письменного производства.
Безусловно, это разъяснение обладает высокой степенью практической значимости, но фактически в данном случае Пленум ВС РФ устанавливает правило, не предусмотренное КАС РФ. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующие дополнения в кодекс.
Главы 31.2 и 31.3 Кодекса административного судопроизводства РФ основаны на применении норм ряда федеральных законов. В частности, Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [4], Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [5], Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [6].
Следует признать, что ряд положений упомянутых законов не соответствует целям правового регулирования и современной действительности. Кроме того, в результате внесения поправки в Конституцию Российской Федерации [7] в ст. 67.1 провозглашается, что государство принимает на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения родителей. В связи с этим обоснованным видится совершенствование названных законов, лежащих в основе применения соответствующих глав КАС РФ.
В целом же разъяснения, содержащиеся в обсуждаемом проекте постановления Пленума ВС РФ, позволят повысить эффективность рассмотрения соответствующих административных исков как с точки зрения достижения цели защиты граждан от противоправных посягательств со стороны несовершеннолетних, так и с точки зрения обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, помещаемых в соответствующие центры/учреждения.
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 6 апреля 2024 г.) // Российская газета. 2015. 11 марта.
2. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 31 июля 2023 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 26 октября 2023 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 10 июля 2023 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 марта 2024 г.) // Российская газета. 2002. 31 июля.
4. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 21 ноября 2022 г.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Российская газета. 1999. 30 июня.
5. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 25 декабря 2023 г.) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 мая 2024 г.) // Российская газета. 2012. 31 дек.
6. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 10 июля 2023 г.) «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2008. 30 апр.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // URL://http://www.pravo.gov.ru.
