Рассматривается вопрос о соотношении материального обеспечения и условий службы сотрудников сыскной полиции Российской империи в начале XX в. На основе широко круга источников, отражающих состояние материального обеспечения и социальной защищенности сотрудников сыскной полиции, выявлено, что чины сыскных отделений относились к низкооплачиваемой категории государственных гражданских служащих. Обоснован тезис о том, что именно этот фактор стал причиной кадрового дефицита в сыскной полиции, несоответствия личных качеств ее сотрудников предъявляемым к ним служебным требованиям и низких показателей раскрываемости преступлений.
полиция, сыскные отделения, материальное обеспечение, Министерство внутренних дел, кадры полиции, Российская империя
Исследование историко-правового опыта решения проблемы кадрового обеспечения полиции не только позволяет расширить знания о развитии системы органов внутренних дел и дает возможность составить объективное представление об их роли и месте в государственном механизме, но и нацеливает на раскрытие причин низкого авторитета полиции в обществе и непрестижности полицейской службы. Проведенная в 2011 г. реформа органов внутренних дел Российской Федерации дала лишь кратковременный эффект повышения престижности профессии полицейского и усиления обеспеченности полиции профессиональными кадрами. На внеочередном заседании Совета Федерации, проходившем 14 мая 2024 г., министр внутренних дел В. А. Колокольцев озвучил, что некомплект личного состава в органах внутренних дел составил на тот момент 152 тыс. сотрудников, в том числе в уголовном розыске — 20 % [24, с. 31, 32].
Следует заметить, что проблеме кадрового обеспечения органов внутренних дел присуща историческая преемственность с момента образования российской полиции в 1718 г. На каждом этапе развития российского общества и государства она не только проявляла способность к воспроизводству, но и была острой и трудно разрешимой. Важность раскрытия причин и условий перманентной неразрешенности проблемы кадрового обеспечения российской полиции как научной исследовательской задачи, и основанного на его результатах и выводах поиска путей и средств ее преодоления диктуется тем очевидным фактором, что полиция не только является основным органом в системе исполнительных органов власти, но и максимально близко стоящим к обществу и выполняющим жизненно важные для него задачи охраны общественного порядка и противодействия преступности. Обращение к историко-правовому опыту материального обеспечения и социальной защищенности сотрудника сыскной полиции Российской империи обусловлено тем, что сыскная полиция не являлась самостоятельной службой, и сыскные отделения в системе общей полиции находились в статусе структурных подразделений полицмейстерских канцелярий (территориальных органов местной городской полиции). Поэтому соотношение материального обеспечения и социальной защиты сотрудников сыскной полиции с условиями их службы отражает общую картину кадрового обеспечения полиции, адекватной состоянию российского общества и государства.
Формирование сыскной полиции Российской империи следует рассматривать как неизбежное следствие двух глобальных модернизаций общественного и государственного строя, проведенных во второй половине XIX — начале XX вв. Рост преступности, вызванный ускорением социально-экономических процессов капиталистического развития после отмены крепостного права в 1861 г., и реформы правоохранительной системы (предварительного следствия в 1860 г., полиции в 1862 г., судебной в 1864 г.), определившие место полиции в уголовном процессе, как органа дознания, имели результатом осмысление необходимости создания в структуре общей полиции специальных (профессиональных) подразделений — сыскных полиций в Санкт-Петербурге, Киеве, Москве и еще в 12 значимых городах Империи. Катализатором создания сети сыскных отделений в 1908–1916 гг. стали революционные события 1905–1906 гг., заставившие монархию и ее правительство встать на путь конституционных реформ и усиления полиции, в том числе ее специальных подразделений по борьбе с преступность, причем не только с политической (охранные отделения), но и с общеуголовной. Оценка заместителя министра внутренних дел В. Ф. Джунковского состояния криминальной напряженности в этот период — «шквал революционной смуты… немало содействовал» росту преступности «до небывалых в России размеров» [2] — раскрывает не только трагизм состояния общества и государства и неспособность полиции эффективно противостоять внутренним угрозам, но и поспешность реформы общеуголовного сыска, проведенной с опережением общей реформы полиции, разрабатывавшейся с 1906 г. и ангажированной Министром внутренних дел и Председателем Совета министров П. А. Столыпиным во Второй Государственной Думе в марте 1907 г. [25, с. 55–56].
Направленный 29 декабря 1907 г. в Государственную Думу третьего созыва доклад П. А. Столыпина и законопроект «Об организации сыскной части в империи», опубликованный вместе с пояснительной запиской к нему, в официальном органе печати — Вестнике полиции — в январе 1908 г., были сконцентрированы на обосновании необходимости создания в составе общей полиции новых дополнительных подразделений, и, как следствие, расширение штатов полиции, и без того критикуемой либеральной оппозицией и радикальными партиями. В таких условиях, судя по содержанию доклада, вопрос о материальном обеспечении и социальной защищенности служащих сыскной полиции разработчиками законопроекта был поставлен на второй план и основательно разработан не был. Однако из содержания как доклада, так и законопроекта, усматривается стремление руководства МВД установить для служащих сыскных отделений приоритетные штатные нормативы и оклады по должности по сравнению с окладами служащих других подразделений общей полиции. Выдвинутые аргументы были убедительны: «деятельность сыскной полиции поставлена в такие условия, при которых наиболее доступны злоупотребления, а потому создавать путем ограничения окладов этих лиц лишние и естественные поводы к нарушению служебного долга невозможно»; «в деле исследований преступлений чины сыскных отделений являются руководителями органов общей полиции, а потому для успеха выполнения этих функций должны занимать несколько более высокое положение в иерархическом отношении» [21, с. 8].
Кроме того, авторы законопроекта «Об организации сыскной части в Империи» (директор Департамента полиции МВД М. И. Трусевич и чиновник особых поручений Департамента полиции В. И. Лебедев), обосновывая утверждение о том, что приравнивание должностного положения и материального обеспечения служащих в сыскных отделениях к общим нормативам в полиции является «нецелесообразным и противоречащим современным потребностям жизни», приводили примеры оплаты труда служащих полиции в западноевропейских странах: «в Лондоне городовой получает 100 фунтов стерлингов, а в Париже — 150, и на каждого лондонского городового приходится задержанных 18 преступников, а на парижского — 30» [21, с. 8]. Тем не менее, в основу «алгоритма» определения денежного довольствия сотрудника сыскной полиции было положен тезис — «исчислить оклады служащих в сыскных отделениях в большем, сравнительно с общею полицией размере».
Однако в тот период денежное довольствие подавляющего большинства чинов полиции было явно невысоким. Даже после повышения в 1908 г. должностных окладов, годовое содержание полицейского служителя составляло 216 руб., городового — 300 руб., урядника — 400 руб., околоточного надзирателя — 600 руб., станового (городового) пристава — 800 руб., полицмейстера — 1700 руб., уездного исправника — 1500 руб., его помощника — 1000 руб. Дополнительно выдавались на обмундирование по 25 руб. и ежемесячно по несколько рублей на наем и содержание квартир. Путем различных надбавок правительство стремилось стимулировать полицейских оставаться на службе. С 1892 г. по «Правилам о преимуществах службы городовых» (от 8 июня 1892 г.) городовому, прослужившему семь лет, полагалась надбавка в одну треть оклада, но не более 50 руб., еще через пять лет службы — такая же надбавка. При увольнении в отставку с выслугой 20 лет ему единовременно выплачивалось 250 руб., а за 30 лет стажа полагалась пенсия 96 руб. в год.
Содержание нижних чинов полиции во всех местностях было гораздо ниже заработка среднего сельского рабочего, а становой пристав получал меньше, чем любой служитель солидной купеческой конторы [14, с. 114]. Численность служащих полиции в Санкт-Петербурге и Москве была приблизительно одинаковой с численностью служащих полиции в других крупнейших городах Европы. При этом расходы на одного полицейского в 1911–1915 гг. были в Петербурге в 2,5 раза, а в Москве — в пять раз ниже, чем средние расходы на одного полицейского в западноевропейских столицах [27, с. 206]. Материальное обеспечение русской дореволюционной полиции считалось самым низким в Европе. Вещевым довольствием чины общей полиции, в отличие от служащих жандармерии, не обеспечивались.
По Закону «Об организации сыскной части» годовое содержание начальника сыскного отделения первого разряда составляло 1600 руб., его помощника — 1200 руб., полицейского надзирателя сыскной полиции — 750 руб., чиновника, заведующего столом, — 420 руб., городового — 360 руб. Оклады чинов сыскных отделений 2–4-го разрядов, соответственно, были ниже на 200–100 руб. Переводчикам сыскной полиции полагался оклад 400 руб. в год. Такое материальное обеспечение было незначительным не только в сравнении с обеспечением полицейских в других государствах, но и в сравнении с материальным достатком различных категорий населения в самой России. Для сравнения можно привести среднегодовые заработки из других профессиональных сфер: повара — 455 руб., рабочие машиностроительного производства — 525 руб., торговые рабочие и приказчики — до 1000 руб. и более [29, с. 291–293], учителя земских школ — от 960 до 1200 руб., преподаватели вузов — от 1200 до 6000 руб. [3, с. 5], врачи земских больниц — от 1200 до 2000 руб. [1], старшие врачи психиатрических больниц и стоматологи — до 2500 руб., а фельдшеры — от 240 до 480 руб. [8, с. 197], управляющие акцизными сборами — 1400 руб. [23, с. 240]. Даже швейцар при доме товарища Министра внутренних дел зарабатывал больше, чем многие из полицейских работников. Ему полагалось в год 600 руб. жалованья и 80 руб. на пошив ливреи[1].
Для полноты картины следует привести часть сведений о готовом материальном обеспечении (включая столовые и квартирные деньги) служащих суда и прокуратуры, утвержденного в 1864 г.: председатель судебной палаты — 5000 руб. (из них жалование — 3000 руб.), председатель окружного суда — 4500 руб. (из них жалование — 2500 руб.), член окружного суда — 2200 руб. (из них жалование — 1200 руб.), прокурор судебной палаты — 5000 руб. (из них жалование — 3000 руб.), прокурор окружного суда — 3500 руб. (из них жалование — 2000 руб.), судебный следователь — 1500 руб. (из них жалование — 1000 руб.) [20]. Примечательно то, что чины судебно-прокурорского ведомства получали денежное довольствие в серебряных рублях. В 1899 г., 1901 г. и 1905 г. оклады членов окружных судов были увеличены в зависимости от района в размере от 200 до 600 руб. [28, с. 42].
Выводы очевидны. Служащие сыскной полиции, как и их коллеги по общей полиции, относились к категории низкооплачиваемых государственных гражданских служащих, меньше них получали жалование только служащие почты, санитары, аптекари и библиотекари — 240 руб. в год [5, с. 42].
Как следствие, выраженная в пояснительной записке к законопроекту о создании сыскной полиции надежда Департамента полиции на то, что «сравнительная материальная обеспеченность» чинов сыскной полиции по сравнению с должностными окладами других чинов полиции привлечет «в ряды сыскных чинов людей наиболее способных и испытанных» и будет «служить одним из побуждений к переходу на службу по сыскной части и к возможно продолжительному пребыванию в ней» [21, с. 8], не оправдалась. Лиц, служивших в общей полиции, служба в формирующихся сыскных отделениях не привлекла даже более высоким должностным положением. Например, начальник сыскного отделения по служебному положению приравнивался к помощнику полицмейстера и имел право принятия самостоятельных решений не только при расследовании преступлений, но и по другим служебным вопросам, в отличие от участковых приставов. Назначение всех сотрудников сыскного отделения проходило только с согласия его начальника [13, с. 136]. Кроме того, начальник сыскного отделения самостоятельно распоряжался кредитом, выделяемым ежегодно на канцелярские расходы, фотографию, разъезды сотрудников и агентуру.
Проблемы с кадровым комплектованием сыскных отделений возникли с самого начала, и процесс формирования сыскных отделений в указанных в Законе «Об организации сыскной части» от 6 июля 1908 г. 89 городах растянулся почти на два года. Вакантным был зачастую пост начальника сыскного отделения (причем, для сыскных отделений всех разрядов), о чем красноречиво свидетельствуют разного рода дошедшие до нас архивные документы — от переписки губернаторов с Департаментом полиции по кадровым назначениям до отчетов статских советников по результатам ревизии сыскных отделений[2]. Причиной отказа лиц, служащих на должностях полицейских надзирателей и приставов городской и уездной полиции, от предложений губернаторов занять пост начальника сыскного отделения была, как писал в Департамент полиции киевский губернатор А. Ф. Грис в 1909 г., «признанная недостаточность положенного по этой должности содержания»[3]. По установленным на основе изучения архивов данным из 83 кандидатов на должности начальников сыскных отделений, окончивших в 1908 г. специальный двухмесячный курс подготовки при Департаменте полиции, остались на службе 38 человек [22, с. 71].
Должности рядовых чинов сыскных отделений — полицейских надзирателей и городовых — замещались также с большим трудом и по той же причине — «вследствие невыгодности службы». Эта «невыгодность» состояла в том, что чины сыскных отделений, в отличие от других служащих общей полиции, не обеспечивались социальными благами (бесплатным жильем или «квартирными деньгами» на наем жилых помещений с отоплением и освещением, дополнительными выплатами, лечением в больницах, пенсией за счет городских благотворительных фондов), которые были обязаны им предоставлять органы городского и земского управления, на что неоднократно указывали начальники сыскных отделений в ежегодных отчетах [11, с. 4; 19, с. 352]. Из положенного вещевого довольствия за счет государственной казны чины сыскных отделений обеспечивались только обмундированием. На вооружение сотрудников сыскной полиции не было предусмотрено ассигнований, поэтому, несмотря на то, что иметь оружие каждому из них считалось необходимостью, сыщики приобретали его за свой счет [13, с. 142].
Величина материального обеспечения и фактическое отсутствие социальной защищенности чинов сыскных отделений не коррелировали с объемом их служебных обязанностей и условиями службы. Прямые служебные права и обязанности чинов сыскных отделений, производные от компетенции сыскных отделений как профессиональных органов борьбы с преступностью, заключались в производстве дознания и розыска «по особо выдающимся делам» общеуголовного характера, исполнении поручений прокуроров окружных судов в ходе их расследования, несении суточных дежурств, ведении регистрационных учетов преступников, участии в ежедневных обходах участков и периодически проводимых облавах [12; 13, с. 164–172]. В то же врем, поскольку сыскные отделения являлись подразделениями общей полиции, то ее местные начальники всех уровней — губернаторы и полицмейстеры — часто привлекали чинов сыскных отделений к выполнению несвойственных для них служебных поручений, а именно: участие в досудебном производстве по политическим делам[4], конвоирование арестантов, надзор за проституцией [15, с. 198], негласные проверки аптек, торговых и парфюмерных лавок для преследования подпольного производства алкогольной продукцией и ее беспатентной торговли [13, с. 169], и участие в оцеплении мест стоянок на железнодорожных станциях эшелонов, следующих на фронт [13, с. 173].
Незначительность материального и социального обеспечения служащих сыскной полиции диссонировала с довольно высокими требованиями к кандидатам к занятию должностей в ней: для кандидата на начальника сыскного отделения — подтверждение окончания училища Министерства просвещения (среднего учебного заведения), для кандидатов на должности полицейских надзирателей — не менее двух классов такого училища, на должности городовых — умения читать и писать по-русски; для кандидатов на все должности — отсутствие дисциплинарных взысканий (не говоря уже о судимости и оставлении «в подозрении»), благонадежность (сведения о ней обычно получались негласным путем) и высокие нравственные качества [13, с. 131, 137–138].
На практике это противоречие порождало, во-первых, коррупционные риски — присвоение начальниками сыскных отделений части ежегодно выделяемых на каждое сыскное отделение кредитов (чаще всего средств на содержание негласной агентуры, которая только числилась на бумаге) и незаконное стремление сотрудников получить вознаграждение от потерпевших за розыск похищенного у них имущества, о чем красноречиво свидетельствуют сохранившиеся в архивах отчеты о ревизиях сыскных отделений, общий итог которых был сконцентрирован в справке Департамента полиции о недостатках в функционировании сыскных отделений за 1910–1912 гг. [9]. Во-вторых, несоответствие требований к кандидатам на службу в сыскную полицию уровню материального и социального обеспечения ее сотрудников отрицательно сказалось на качественном составе кадров сыскной полиции (штат формировался «зачастую из числа лиц, не пригодных к работе в общей полиции» [6]) и привело к их массовому оттоку («уходят лучшие работники» [19, с. 352]), что признавали в МВД и не раз оглашали в официальной печати [6; 7; 16; 17].
Печальным следствием неразрешенности кадровой проблемы сыскных отделений стал их невесомый вклад в противодействие с возраставшей из года в год преступностью на фоне социально-экономического и политического кризиса в стране. По статистическим данным с 1900 по 1913 гг. рост преступности был угрожающим: с показателя 0,0017 количества преступлений к числу проживающего населения он поднялся до 0,0020, а с учетом 25–35 % латентных преступлений — в среднем до 0,0025–0,0035, т. е. в два раза [4, с. 40]. Раскрываемость зарегистрированных преступлений сыскными отделениями не превышала 40–45 %, и, как отмечалось в официальной печати, «нередко преступления не открываются вполне, а только приоткрываются» [13, с. 125]. Таким образом, сыскные отделения не выполнили возлагаемую на них миссию профессиональной борьбы с преступностью и не внесли существенного вклада в укрепление правопорядка, а руководство МВД в оценке текущей криминальной обстановки переходило от ее статистической оценки к эмоциям: «Случаи уголовных преступлений участились до того, что стали повседневным явлением» [10].
Повышение материального обеспечения сыскной полиции состоялось только в конце 1916 г., когда Совет министров принял Положение «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов», но сама Империя уже катилась к закату. Созданная по инициативе П. А. Столыпина в 1911 г. межведомственная комиссия под председательством А. А. Макарова, выполнив свою задачу по разработке проекта реформы полиции, направила в марте 1913 г. соответствующие законопроекты в Государственную Думу. Однако законодатели на протяжении трех лет откладывали их рассмотрение, и реформирование полиции в части улучшения ее кадрового состава и его материального обеспечения правительству пришлось проводить в ускоренном и исключительном порядке. Согласно Положению от 23 октября 1916 г., оклады руководителей полиции были увеличены в 1,6 раза, остальных служащих полиции в 1,75–1,5 раза в зависимости от занимаемой должности. Оклад начальника сыскного отделения возрос в 1,9 раз, его помощника — в 2,3 раза, полицейских надзирателей и городовых сыскной полиции — в 1,85 раза [18, с. 3082–3103]. Но, как известно, эти меры были запоздалыми.
Выявленные причинно-следственные связи соотношения уровня материального обеспечения служащих сыскных отделений, как профессионального ядра общей полиции в противодействии преступности, и состоянием правопорядка в последние десятилетия функционирования государственно-правовой системы Российской империи конкретизируют зависимость качества его второй величины от количества первой. Историко-правовой урок, полученный Российской империей накануне ее краха, наглядно показывает, что для укрепления кадрового состава полиции, которая является основным органом охраны правопорядка и важнейшим внутренним гарантом стабильности и жизненности всей существующей государственно-правовой системы, недостаточно только формулирования на законодательном и подзаконном уровнях высоких профессиональных и нравственных требований к личности сотрудника полиции. Они, безусловно, обязательны для такого государственного служащего, который ежедневно стоит на страже закона и порядка. Но, материальные и социальные гарантии сотрудника полиции должны быть адекватными как этим требованиям, так и текущим социальным и экономическим условиям, чтобы действительно привлечь на службу в полицию лучших представителей общества, обеспечение безопасности которого и является главной задачей государства.
1. Балдин К. Е. Условия труда и быта медицинской интеллигенции города Иваново-Вознесенска на рубеже XIX–ХХ вв. // Интеллигенция и мир. 2023. № 2. С. 79–81.
2. Беседа с Тов. Мин. вн. Д. св. Его Величества г-м. В. Ф. Джунковским // Вестник полиции. 1913. № 29. С. 664.
3. Вязьмитинов М. Н. Система материального обеспечения и поощрения преподавателей и учителей в образовательных учреждениях императорской России // Вестник Ульяновского государственного технического университета. 2017. № 2. С. 4–14.
4. Дворкин О. А., Никитина Е. С. Преступность в Российской империи с учетом сотрудников полиции // Национальная ассоциация ученых. 2023. № 88. С. 37–41.
5. История Москвы. В 6 т. Т. 5. / ред. А. М. Панкратова. М. : Изд-во Академии наук СССР, 1952–1959.
6. К вопросу о постановке дела в провинциальных сыскных отделениях // Вестник полиции. 1909. № 30. С. 638.
7. К вопросу о постановке дела в провинциальных сыскных отделениях // Вестник полиции. 1909. № 35. С. 742.
8. Коноплева Е. Л., Остапенко В. М. Условия труда земского медицинского персонала Смоленской губернии в начале XX в. // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2019. № 27(2). С. 196–199.
9. Краткая справка из отчетов членов Совета Министра Внутренних дел и Вице-Директора Департамента Полиции, которыми были обревизованы в различных губерниях восемь сыскных отделений // Государственный архив Российской Федерации. Ф. 102. Оп. 292. Д. 2.
10. Краткий отчет о совещании деятелей уголовного сыска // Вестник полиции. 1913. № 8. С. 560.
11. Ланге В. В. Преступный мир. Мои воспоминания об Одессе и Харькове. Одесса : тип. Л. Нитче, 1906.
12. Матиенко Т. Л. Правовой статус сотрудника сыскной полиции как субъекта дознания и розыска в России в начале XX в. // Вестник Московского университета МВД России. 2020. № 1. С. 14–19.
13. Матиенко Т. Л. Сыскная полиция и зарождение оперативно-розыскной деятельности общей полиции Российской империи. М. : Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2019.
14. Нарбутов Р. В. Полиция Российской империи (1862–1917 гг.): историко-правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1992.
15. Невский С. А. «Душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» (полиция в Российском государстве в XVIII — начале XX вв.). М., 2028.
16. Недочеты закона об организации сыскной части // Вестник полиции. 1913. № 26. С. 607–608.
17. Недочеты закона об организации сыскной части // Вестник полиции. 1913. № 27. С. 630–631.
18. Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. 1916. № 307.
19. Отчет о деятельности кишиневского сыскного отделения за 1912 г. // Вестник полиции. 1913. № 15-16. С. 351–352.
20. Полное собрание законов Российской империи. 1864. Собр. 2. Т. XXXIX. Отд. 3. СПб., 1867.
21. Проект об организации сыскной части в Российской империи // Вестник полиции. 1908. № 7. С. 7–9.
22. Рыжов Д. С. Борьба полиции России с профессиональной преступностью (1866–1917 гг.) / под ред. А. В. Горожанина, А. Я. Малыгина. Самара : Самарский Юридический институт, 2001.
23. Сборник законоположений и правительственных распоряжений касающихся обязанностей полиции столичной, городской и уездной с разъяснениями по циркулярам подлежащих министерств и объяснениями по решениям Правительствующего Сената / сост. А. В. Трифоновым, состоящим на службе в С.-Петерб. столич. полиции. СПб. : тип. В. В. Комарова, 1890.
24. Стенограмма 567 заседания Совета Федерации. М. : Федеральное Собрание Российской Федерации, 2024 // URL://council.gov.ru/activity/meetings/156555/transcript.
25. Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия..: полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906–19011 гг. М. : Молодая гвардия, 1991.
26. Сыскные отделения и их новый руководитель // Вестник полиции. 1914. № 20. С. 496.
27. Фосдик Р. Б. Организация полиции в Европе. Пг. : Петрогр. гор. самоуправление, 1917.
28. Шалягина Е. В. Материальное положение и служебная нагрузка судебных чиновников в дореволюционной России (на примере Восточной Сибири) // Сибирский юридический вестник. 2011. № 2. С. 38–43.
29. Энциклопедический словарь. В 86 т. Т. XII / изд. Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон. СПб. : Семеновская типография, 1890–1907.
