Россия
В настоящем исследовании приводятся аргументы и сделаны выводы о необходимости и целесообразности включения войск национальной гвардии в перечень субъектов, осуществляющих стратегическое планирование. Отмечается значительное принятие документов в сфере стратегического планирования, затрагивающего интересы обеспечения государственной и общественной безопасности.
войска национальной гвардии, стратегическое планирование, государственная безопасность, общественная безопасность, Росгвардия
Актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования системы стратегического планирования в Российской Федерации, с учётом значимости войск национальной гвардии как одного из ключевых участников обеспечения государственной и общественной безопасности. Несмотря на существующий правовой и организационный базис стратегического планирования, в современных условиях наблюдается ряд проблем и противоречий, которые препятствуют эффективной реализации государственной политики в данной сфере.
Одной из основных дисфункций является отсутствие чёткой иерархии и взаимосвязи между многочисленными стратегическими документами, которые разрабатываются и утверждаются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Современная система стратегического планирования, как отмечают исследователи, включая С. М. Зубарева, характеризуется бессистемностью, что приводит к несвоевременности принятия решений и их низкой эффективности. Ю. В. Говорухина указывает на наличие более 70 тысяч стратегий, доктрин, концепций и других документов, которые нередко дублируют друг друга или противоречат основным целям государственной политики.
Войска национальной гвардии, обладающие уникальным правовым статусом и выполняющие широкий спектр задач в области обеспечения общественной безопасности и территориальной обороны, остаются вне перечня субъектов стратегического планирования. Это приводит к недостаточной координации их деятельности с другими участниками системы государственной безопасности, что сказывается на общей эффективности реализации стратегических целей. Кроме того, отсутствие нормативного закрепления роли войск национальной гвардии в стратегическом планировании ограничивает их потенциал в разработке предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и организации взаимодействия участников стратегического планирования.
В научной литературе отмечается значительная проработка вопросов стратегического управления и планирования. А. Г. Добкин подчёркивает необходимость чёткого определения роли каждого участника стратегического планирования и их ответственности за достижение установленных целей. Исследования И. С. Назаровой фокусируются на нормативных аспектах деятельности войск национальной гвардии, однако вопрос об их интеграции в систему стратегического планирования остаётся малоизученным. Аналогичным образом, работы М. В. Зубовой и её соавторов поднимают концептуальные проблемы обеспечения общественной безопасности, однако не затрагивают аспектов участия войск национальной гвардии в данной сфере.
Проблема интеграции войск национальной гвардии в систему стратегического планирования заключается в необходимости устранения существующих противоречий и создания нормативной базы, которая обеспечит их участие в разработке и реализации государственной политики, что позволит повысить эффективность управления в области национальной безопасности, обеспечив согласованное взаимодействие всех участников стратегического планирования.
Свое исследование автору представляется необходимым начать с основного вывода, к которому он пришел. Таковым является утверждение о том, что перечень субъектов стратегического планирования следует доработать, путем включения в него войск национальной гвардии. Почему мы об этом ведем речь, поясним.
В стратегии национальной безопасности Российской Федерации продекларирован подход, на основании которого к эффективности государственного управления предъявляются повышенные требования.
Согласимся с Ю. А. Тихомировым, который пишет, что необходимо «Соблюдение строгой целевой ориентации управления, когда национальные цели и стратегии решения задач последовательно реализуются с помощью системы взаимосвязанных решений. Так бывает, к сожалению, не всегда, и нередко решения то принимаются с опозданием, то с ошибками, то хаотично. Нужно учитывать своего рода дерево целей, которые как бы движутся по уровням от общего к частному и тем самым связывают исполнителей» [8, c. 11].
Система стратегического по мнению исследователей — это «Механизм обеспечения, согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования с использованием научно-методического обеспечения» [5].
Несмотря на наличие значительного количества стратегий, доктрин, концепций, относящихся к сфере национальной безопасности, имеющаяся на сегодняшний день государственная программа пока не содержит четкого представления о целях, задачах подобного рода документов, о том, как они соотносятся между собой в аспекте выстраивания взаимосвязи, взаимозависимости и иерархии [2, c. 36]. На практике мы можем наблюдать постоянное принятие новых стратегических документов, имеющих отношение к государственной и общественной безопасности.
Наука неоднократно говорила о центральном месте государственного управления, опираясь при этом на значительную сферу регулирования общественных отношений, затрагивающих исполнительную деятельность государства. Важным направлением государственного управления в сфере обеспечения национальной безопасности выступает стратегическое планирование, когда принимается множество различных документов. По оценкам С. М. Зубарева получается, что «Сложившаяся на сегодня практика разработки, принятия и реализации стратегических документов не отвечает потребностям времени» [4]. В науке преобладает точка зрения, в соответствии с которой система документов стратегического планирования в современных условиях «бессистемна» [6]. Ю. В. Говорухина говорит о пятиста стратегиях, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. «Всего же, согласно реестру документов стратегического планирования АИС «Управление», насчитывается более 70 000 стратегий, доктрин, концепций, программ, проектов, планов, дорожных карт, прогнозов и иных документов стратегического планирования, единовременно действующих на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления в Российской Федерации» [1, c. 3–4].
Стратегическое планирование — документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации и иными участниками стратегического планирования (п. 10 ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).
Обратим внимание, что на основании п. «к» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации при назначении кандидатур на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти консультируется с Советом Федерации. Консультации проводятся и по таким вопросам, как безопасность государства, общественная безопасность.
Постольку, поскольку Росгвардия — это федеральный орган исполнительной власти, то его возглавляет директор. Но в должности руководителя исследуемой нами Федеральной службы заложена формула, когда одно лицо возглавляет как государственный орган, так и государственную военную организацию. А это уже накладывает особый характер на деятельность войск национальной гвардии, так как ни один другой руководитель федерального органа исполнительной власти подобных смежных должностей не занимает. Все заместители директора Росгвардии поименованы в законодательстве, в том числе, заместителями главнокомандующего войсками национальной гвардии Российской Федерации.
Учитывая, что стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется в сфере обеспечения национальной безопасности, Росгвардия является одним из участников стратегического планирования, задачей которого является выработка и реализация государственной политики в установленных сферах деятельности, а значит и в свете планирования применения войск национальной гвардии и их служебно-боевой (служебной) деятельности.
Таким образом, на основании Указа Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 г. № 633 целями государственной политики в сфере стратегического планирования названы — организация взаимодействия органов публичной власти в сфере стратегического планирования для обеспечения национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов, осуществляемого под руководством Президента Российской Федерации.
Мы разделяем мнение А. Г. Добкина, в соответствии с которой «Стратегическое планирование как комплексный процесс, участие, в реализации которого в той или ной степени, принимают все элементы государственного аппарата, нуждается в четком определении роли и места каждого участника этого процесса и, соответственно, меры их ответственности за достижение тех или иных стратегических целей и задач» [3].
Следовательно, войска национальной гвардии вполне могут справиться с такими задачами, как — выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы стратегического планирования, общих принципов организации и функционирования системы стратегического планирования; организация взаимодействия участников стратегического планирования в целях реализации государственной политики в сфере стратегического планирования.
На основании подп. 8, 17 п. 9 Положения о Росгвардии следует, что она осуществляет полномочие по планированию применения и организации применения войск национальной гвардии в мирное и военное время; участвует в разработке Плана обороны Российской Федерации; организует участие войск национальной гвардии в территориальной обороне Российской Федерации, а также планирование их совместных действий с Вооруженными Силами Российской Федерации, воинскими формированиями и органами в целях обороны страны.
Директор при этом утверждает документы планирования применения войск национальной гвардии и их служебно-боевой (служебной) деятельности.
В качестве дополнительного аргумента стоит отметить, что ФСВНГ — федеральный орган исполнительной власти, имеющий особый статус, сочетающий, по сути, в себе и элементы правового положения федерального министерства, и федеральной службы, т. е. по сути даже шире, чем у министерства.
Росгвардия входит в силовой блок, установленный разд. I Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2024 г. № 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Войска национальной гвардии выполняют ряд задач совместно с ОВД, что предполагает также принятие различных НПА общего характера, отражающих вопросы взаимодействия при выполнении общих задач, в том числе на перспективу.
И. С. Назарова утверждает: «Сущность управленческой деятельности в целом состоит в организующем воздействии на общественные отношения, которые складываются в процессе руководства механизмом реализации задач по охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности» [7].
В целях повышения качества управленческих решений и выработки комплексных мер в установленной сфере деятельности в войсках национальной гвардии организована работа коллегиальных и совещательных органов. Так, в 2016 году образована коллегия Росгвардии. При Росгвардии сформированы и функционируют координационные советы по вопросам частной охранной деятельности, совершенствования механизма учета оружия и контроля за его оборотом на территории России, Координационный совет по военно-патриотическому воспитанию, Совет по культуре, Научный и Научно-технический советы Росгвардии.
В ходе выполнения служебно-боевых задач в рамках межведомственного взаимодействия войска приняли участие в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности при проведении свыше 1,3 млн. массовых мероприятий, проведении 380 совместных с пограничными органам ФСБ России специальных пограничных операциях и профилактических мероприятиях, пресечении с ФСИН России 5 массовых беспорядков в исправительных учреждениях, ликвидации с подразделениями МЧС России последствий 75 чрезвычайных ситуаций в различных регионах страны.
В целом комплекс реализованных мероприятий обеспечил устойчивое выполнение поставленных перед войсками национальной гвардии задач, срывов их выполнения не допущено.
Рассмотрение проблемы стратегического планирования показало, что существующая система документов, как отмечают исследователи, включая С. М. Зубарева, характеризуется фрагментарностью и отсутствием чёткой структуры. Это приводит к снижению эффективности принятия управленческих решений. Ю. В. Говорухина указывает на масштаб проблемы, акцентируя внимание на огромном количестве стратегий и других документов, которые часто не согласованы между собой. Участие войск национальной гвардии в стратегическом планировании, как подчёркивает А. Г. Добкин, могло бы способствовать улучшению координации между органами государственной власти и повышению качества принимаемых решений.
Вместе с тем, остается большой комплекс дисфункций, требующих своего разрешения. К ним, в частности, следует отнести вопросы по контролю за оборотом оружия, придание сотрудникам ОМОНа и СОБРа статуса военнослужащих, соблюдения законности, правопорядка и дисциплины.
Важным результатом исследования стало выявление несоответствия между задачами войск национальной гвардии и их нормативным статусом. Как справедливо подчёркивает И. С. Назарова, управление в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности требует системного подхода и чёткой нормативной регламентации, что делает участие войск национальной гвардии в стратегическом планировании необходимым. Совмещение функций военной организации и федерального органа исполнительной власти, как показано в работе, создаёт уникальные условия для выполнения ими задач стратегического характера.
Кроме того, анализ текущей ситуации подтвердил наличие значительного потенциала войск национальной гвардии в области разработки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы стратегического планирования. Их включение в систему стратегического управления позволило бы обеспечить реализацию государственной политики в сфере безопасности более согласованно и эффективно.
Таким образом, выводы исследования подтверждают актуальность и обоснованность предложений, направленных на нормативное закрепление роли войск национальной гвардии в стратегическом планировании. Это станет важным шагом в улучшении системы управления в сфере национальной и общественной безопасности, что соответствует современным вызовам и потребностям государственной политики Российской Федерации.
1. Говорухина Ю. В. Стратегия как правовой документ: автореф. дис. ... канд. юрид.наук. Н. Новгород, 2021.
2. Демидов А. Дорожная карта национальной безопасности: о базовых документах в сфере обеспечения национальной безопасности России // Свободная мысль. 2013. № 6.
3. Добкин А. Г. О правовом регулировании состава участников стратегического планирования на федеральном уровне // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 6(58). С. 179–185.
4. Зубарев С. М. Стратегические акты управления как форма управленческого решения в области обеспечения национальной безопасности и государственного суверенитета Российской Федерации: проблемы иерархии // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2024. № 5(117). С. 26–35.
5. Зубова М. В., Калмыков Г. И., Сандугей А. Н., Цоколова О. И. Концептуальные проблемы стратегического планирования в сфере обеспечения общественной безопасности // Научный портал МВД России. 2021. № 3 (55). С. 64–71.
6. Краснова И. О. Правовая природа и система актов государственной экологической политики // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 1. С. 164–177.
7. Назарова И. С. Актуальные аспекты нормативного регулирования правотворческой деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского военного института войск национальной гвардии. 2020. № 1(10). С. 105–108.
8. Эффективность государственных управленческих решений в условиях цифровизации: монография / отв. ред. С. М. Зубарев. М. : Проспект, 2023.
