The article discusses issues related to the emergence and development of personal surety in the internal affairs bodies. The normative regulation of the order and conditions of personal surety in the internal affairs bodies at various historical stages, including the modern one, is analyzed. In addition, the authors of the article studied the relevance of the use of personal surety in the internal affairs bodies as a personnel technology in the context of changing socio-economic and political situation in the country.
personal guarantee, surety, surety, bail, admission to the service of internal affairs bodies, employees of internal affairs bodies, internal affairs bodies
«Не забывай благодеяний поручителя; ибо он дал душу свою за тебя.»
(Глава 29. Книга Премудрости Иисуса сына Сирахова [1])
Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В.А. Колокольцев в ходе выступления в 2023 году на итоговой коллеги Министерства внутренних дел Российской Федерации отметил, что по-прежнему остро стоит вопрос комплектования, в связи с чем основная задача кадрового обеспечения – снижение оттока специалистов и повышение привлекательности профессии. В 2022 году без учета новых территорий вакантными оставались 105 000 должностей, из них 86 000 – аттестованных. Прежде всего речь идет о патрульно-постовой службе, участковых уполномоченных полиции, следствии, оперативных подразделениях [2]. В 2024 году ситуация в целом не изменилась.
В этой связи Министерством проводится работа по повышению привлекательности службы в органах внутренних дел (например, в 2023 году размер денежного довольствия всех категорий сотрудников органов внутренних дел увеличился на 15,5% [3; 4]), оперативному укомплектованию подразделений МВД России, в том числе путем упрощения процедуры поступления граждан на службу в органы внутренних дел.
Так, Федеральным законом № 436-ФЗ [5] внесены изменения в Закон о службе [6], в том числе в части признания утратившим силу пункта 7 статьи 17 Закона о службе, которым устанавливалась необходимость оформления личного поручительства на гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел (далее − ОВД), сотрудником ОВД со стажем службы не менее 3-х лет за соблюдение гражданином соответствующих запретов и ограничений [5].
С вступлением в силу Федерального закона № 436-ФЗ [5] уполномоченному руководителю более не требуется личное поручительство за гражданина, поступающего на службу в ОВД, при принятии решения по итогам рассмотрения его документов.
Дальнейшая тенденция исключения личного поручительства из нормативных правовых актов нашла свое отражение в Указе Президента Российской Федерации № 699 [7], в который Указом Президента Российской Федерации № 94 [8] внесены изменения в части исключения определения порядка оформления личного поручительства за гражданина, поступающего на службу в ОВД [7].
В настоящее время Главным управлением по работе с личным составом Министерства внутренних дел Российской Федерации готовится проект ведомственного акта об исключении личного поручительства из приказа МВД России № 50 [9].
Исключение института личного поручительства из перечисленных нормативных правовых актов связано с необходимостью облегчения процедуры поступления граждан на службу в ОВД.
Следует отметить, что в целях снижения некомплекта в МВД России и облегчения поступления на службу Федеральным законом № 436-ФЗ внесен и ряд других изменений в Закон о службе.
Так, возрастные ограничения для приема на службу для впервые поступающих на службу граждан определяются возрастными ограничениями для пребывания на службе в зависимости от присваиваемого специального звания [5].
Предусмотрена возможность заключения срочных контрактов на срок до 1 года без испытательного срока с гражданином, ранее проходившим службу в ОВД или в ФОИВ на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных (воинских) званий, и поступающим на службу в ОВД для выполнения специальных задач либо задач в особых условиях [5].
Таким образом, исключение личного поручительства на данном этапе вызвано желанием упростить условия поступления на службу в ОВД в целях укомплектования МВД России.
Неэффективность на данном этапе личного поручительства в ОВД отмечалась и в научной литературе. Так, по мнению Е.П. Мальцева, в настоящее время личное поручительство является неэффективной кадровой технологией, неспособной без соответствующей трансформации и совершенствования административно-правового регулирования достичь целей, ради которых оно было создано [10].
Вместе с тем стоит отметить, что институт поручительства прошел большой путь становления и развития.
Первые упоминания о поручительстве начинаются со времен правления русского царя и великого князя Ивана IV Грозного (1533 – 1584 гг.). В этот период поручительство зарождается в различных сферах правоотношений: гражданской, процессуальной, военной (служебной). При этом в каждой из названных сфер поручительство имело свои особенности [11, с. 9-16].
Отдельное внимание следует уделить одному из основных видов поручительства в публичном праве Московского государства – поруке по казакам, стрельцам и другим служилым людям. Названный вид поручительства использовался как внутренний прием управления служилыми людьми. Необходимо отметить, что служилые люди несли службу в постоянном войске, выполняли функции княжеских телохранителей, а также занимались арестом лиц, попавших в опалу. Верность государству в выполнении названных обязанностей обеспечивалась путем установления поручительства за ними со стороны третьих лиц. Порукой гарантировалась исправность службы и соблюдение порядка и благочиния в войсках. В качестве примера можно указать на запись в Актах Юридических, изданных Калачевым (т. II, № 261, 1667 г.). В этой записи 9 стрельцов выступают поручителями по «нововерстанному» казаку в том, чтобы последний служил великому государю конную службу и ни в чем не изменял, в немирные и в неверные орды не отъезжал, со службы не сбегал, не воровал. Поручители отвечали всем своим имуществом за ущерб, нанесенный новоприбывшим служилым человеком. Ответственность их не ограничивалась только имущественной, поручители несли еще и кару уголовную за проступки тех лиц, по которым они ручались [11, с. 36-38].
В этой связи личное поручительство в ОВД является фактически правопреемником предусмотренной Московским правом поруки по казакам, стрельцам и другим служилым людям, применяемой в Московском государстве для обеспечения верности служилых людей путем установления поручительства со стороны третьих лиц.
В правовых актах СССР также использовались отдельные элементы поручительства.
Так, пунктом 20 Постановления НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР
от 13 октября 1918 г. [12] было установлено, что на различные должности в милиции: Заведующий Губернским Управлением, Начальник Уездной и Городской Милиции и их Помощники назначаются в том числе по рекомендации от профессиональных союзов, социалистических партий, местных Советов Депутатов.
Как отмечает А.М. Бобров, институт рекомендаций при приеме на службу в ОВД ранее имел нормативное закрепление, однако формально данное требование предъявлялось только к руководящему составу ОВД. Вместе с тем на практике для поступления на любые должности в ОВД необходимо было предоставить рекомендацию, которая являлась гарантом признания кандидатом советской власти [13].
Отметим, что термин «рекомендация» не является тождественным термину «поручительство». В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под «рекомендацией» понимается благоприятный отзыв о ком-нибудь или о чем-нибудь, тогда как под «поручительством» понимается ответственность, принимаемая кем-нибудь на себя в обеспечение обязательств другого лица [14]. С учетом изложенного рекомендация является не более чем дополнительным источником информации о кандидате на ряду с иными источниками.
В постсоветский период также использовались элементы личного поручительства.
Так, в 1994 году приказом МВД России № 160 [15] было предусмотрено, что в случае недостаточности характеризующих сведений на поступающего на службу в ОВД кандидата, рекомендации предоставлялись сотрудниками правоохранительных органов, должностных лиц законодательной и исполнительной власти.
На законодательном уровне впервые институт личного поручительства введен в 2010 году Федеральным законом № 156-ФЗ [16], которым внесены изменения в Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 4202-I [17]. Названный Федеральный закон дополнил статью 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации новым условием приема граждан на службу в ОВД – оформлением личного поручительства сотрудниками ОВД [17].
Внесение указанных изменений стало основанием для издания приказа МВД России № 700 [18], в котором были сформулированы цели введения личного поручительства, определены требования к поручителю, определены порядок оформления личного поручительства и категории должностей, предусматривающие поручительство.
В 2012 году с принятием Закона о службе существенно изменился порядок оформления личного поручительства, следствием которого явилось издание приказа МВД России № 522 [19].
В этом же году был подписан Указ Президента Российской Федерации № 1653 [20], где предусматривается поручительство двух представителей федерального государственного органа из числа лиц, замещающих должности, по которым предусмотрено присвоение воинских званий высших офицеров либо высших специальных званий, и знающих кандидата по совместной службе не менее двух лет, для включения кандидата в федеральный кадровый резерв. Данное требование касается не только МВД России, но и других ведомств.
Следует отметить, что поручительство в названном Указе используется не для приема кандидата на службу или работу, а для включения кандидата в федеральный кадровый резерв с перспективой последующего перевода на вышестоящую должность.
Таким образом, личное поручительство имеет достаточно древние корни.
В этой связи можно констатировать, что на государственной службе институт личного поручительства сложился уже давно и имеет свои особенности.
Отметим, что в коммерческих организациях также используется инструмент, частично схожий с личным поручительством – реферальная программа, которая позволяет работодателю эффективно привлекать к своей деятельности новых сотрудников путем выплаты вознаграждения уже действующим работникам за успешную рекомендацию нового кандидата. Указанная программа активно используется в крупных коммерческих организациях: «Тинькофф», «Альфа-банк», «Лаборатория Касперского», «Ростех» и т.д. [21].
В этой связи полагаем, что до конца институт личного поручительства себя не исчерпал.
При этом полагаем возможным подумать над различными формами поручительства: в качестве поручителя может выступать один человек или даже два; получение рекомендаций на гражданина с других его мест службы, работы, учебы, в том числе от других органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций; поручительство при назначении на вышестоящие должности, в том числе на должности, подверженные коррупционным рискам; поручительство при приеме на службу; введение процедуры поощрения поручителей в случаях, когда с их помощью удалось достичь поставленных целей.
Учитывая изложенное, отметим, что когда кадровая ситуация в ОВД изменится в положительную сторону и при наличии соответствующих ресурсов, следует вернуться к этому институту.
1. Kniga Premudrosti Iisusa syna Sirahova [elektronnyy resurs]. URL: http://www.patriarchia.ru/bible/sir/29/.
2. Rasshirennoe zasedanie kollegii MVD Rossii [elektronnyy resurs]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/70744.
3. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 28 iyunya 2023 g. № 1046 «O povyshenii denezhnogo dovol'stviya voennosluzhaschih i sotrudnikov nekotoryh federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 20.02.2024).
4. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 28 sentyabrya 2022 g. № 1701 «Ob ustanovlenii dopolnitel'nyh mer social'noy podderzhki sotrudnikam nekotoryh federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 20.02.2024).
5. Federal'nyy zakon ot 4 avgusta 2023 g. № 436-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 20.02.2024).
6. Federal'nyy zakon ot 30 noyabrya 2011 g. № 342-FZ «O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 20.02.2024).
7. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 dekabrya 2016 g. № 699 «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i Tipovogo polozheniya o territorial'nom organe Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federacii po sub'ektu Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 20.02.2024).
8. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 5 fevralya 2024 g. № 94 «O priznanii utrativshimi silu abzacev pyatogo i devyatogo podpunkta 9 punkta 20 Polozheniya o Ministerstve vnutrennih del Rossiyskoy Federacii, utverzhdennogo Ukazom Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 dekabrya 2016 g. № 699» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 22.02.2024).
9. Prikaz MVD Rossii ot 1 fevralya 2018 g. № 50 «Ob utverzhdenii Poryadka organizacii prohozhdeniya sluzhby v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 27.02.2024).
10. Mal'cev E.P. Institut lichnogo poruchitel'stva v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federacii: istoriko-pravovoy aspekt // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. – 2021. − № 2. – S. 341−345.
11. Nikonov S.P. Poruchitel'stvo v ego istoricheskom razvitii po russkomu pravu: Issled. Sergeya Nikonova. − Sankt-Peterburg: T-vo ekon. tipo-lit. Panfilova i Palibina, 1895. 216 s.
12. Postanovlenie NKVD RSFSR, Narkomyusta RSFSR ot 13 oktyabrya 1918 g. «Ob organizacii Sovetskoy Raboche-Krest'yanskoy Milicii (Instrukciya)» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 22.02.2024).
13. Bobrov A.M. Vozmozhnost' ispol'zovaniya institutov rekomendacii i poruchitel'stva pri postuplenii grazhdan na gosudarstvennuyu sluzhbu v organy vnutrennih del Rossiyskoy Federacii // Vestnik PAGS. – 2009. – № 20. – S. 26−30.
14. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka S. I. Ozhegova [elektronnyy resurs]. URL: https://slovarozhegova.ru/.
15. Prikaz MVD Rossii ot 17 maya 1994 g. № 160 «Ob utverzhdenii Instrukcii o poryadke otbora grazhdan na sluzhbu (rabotu) v organy vnutrennih del Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 23.02.2024).
16. Federal'nyy zakon ot 22 iyulya 2010 g. N 156-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 23.02.2024).
17. Postanovlenie Verhovnogo Soveta Rossiyskoy Federacii ot 23 dekabrya 1992 g. № 4202-I «Ob utverzhdenii Polozheniya o sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i teksta Prisyagi sotrudnika organov vnutrennih del Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 23.02.2024).
18. Prikaz MVD Rossii ot 30 sentyabrya 2010 g. № 700 «Ob utverzhdenii Poryadka oformleniya lichnogo poruchitel'stva v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i Kategoriy dolzhnostey, pri naznachenii na kotorye oformlyaetsya lichnoe poruchitel'stvo» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 23.02.2024).
19. Prikaz MVD Rossii ot 18 maya 2012 g. № 522 «Ob utverzhdenii Poryadka oformleniya lichnogo poruchitel'stva pri postuplenii na sluzhbu v organy vnutrennih del Rossiyskoy Federacii i Kategoriy dolzhnostey, pri naznachenii na kotorye oformlyaetsya lichnoe poruchitel'stvo» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 25.02.2024).
20. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 13 dekabrya 2012 g. № 1653 «O federal'nyh kadrovyh rezervah federal'nyh gosudarstvennyh organov, rukovodstvo deyatel'nost'yu kotoryh osuschestvlyaet Prezident Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrascheniya: 24.02.2024).
21. Referal'naya programma: chto eto takoe i zachem ona nuzhna lyudyam i biznesu [elektronnyy resurs]. URL: http://trends.rbc.ru/trends/social/6440f9679a79479dab94b406.
