В статье рассмотрены вопросы, связанные с возникновением и развитием личного поручительства в органах внутренних дел. Проанализировано нормативное регулирование порядка и условий личного поручительства в органах внутренних дел на различных исторических этапах, в том числе современном. Кроме того, авторами статьи изучены вопросы актуальности применения личного поручительства в органах внутренних дел в качестве кадровой технологии в условиях изменения социально-экономической и политической ситуации в стране.
личное поручительство, поручительство, поручитель, порука, поступление на службу в органы внутренних дел, сотрудники органов внутренних дел, органы внутренних дел
«Не забывай благодеяний поручителя; ибо он дал душу свою за тебя.»
(Глава 29. Книга Премудрости Иисуса сына Сирахова [1])
Министр внутренних дел Российской Федерации генерал полиции Российской Федерации В.А. Колокольцев в ходе выступления в 2023 году на итоговой коллеги Министерства внутренних дел Российской Федерации отметил, что по-прежнему остро стоит вопрос комплектования, в связи с чем основная задача кадрового обеспечения – снижение оттока специалистов и повышение привлекательности профессии. В 2022 году без учета новых территорий вакантными оставались 105 000 должностей, из них 86 000 – аттестованных. Прежде всего речь идет о патрульно-постовой службе, участковых уполномоченных полиции, следствии, оперативных подразделениях [2]. В 2024 году ситуация в целом не изменилась.
В этой связи Министерством проводится работа по повышению привлекательности службы в органах внутренних дел (например, в 2023 году размер денежного довольствия всех категорий сотрудников органов внутренних дел увеличился на 15,5% [3; 4]), оперативному укомплектованию подразделений МВД России, в том числе путем упрощения процедуры поступления граждан на службу в органы внутренних дел.
Так, Федеральным законом № 436-ФЗ [5] внесены изменения в Закон о службе [6], в том числе в части признания утратившим силу пункта 7 статьи 17 Закона о службе, которым устанавливалась необходимость оформления личного поручительства на гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел (далее − ОВД), сотрудником ОВД со стажем службы не менее 3-х лет за соблюдение гражданином соответствующих запретов и ограничений [5].
С вступлением в силу Федерального закона № 436-ФЗ [5] уполномоченному руководителю более не требуется личное поручительство за гражданина, поступающего на службу в ОВД, при принятии решения по итогам рассмотрения его документов.
Дальнейшая тенденция исключения личного поручительства из нормативных правовых актов нашла свое отражение в Указе Президента Российской Федерации № 699 [7], в который Указом Президента Российской Федерации № 94 [8] внесены изменения в части исключения определения порядка оформления личного поручительства за гражданина, поступающего на службу в ОВД [7].
В настоящее время Главным управлением по работе с личным составом Министерства внутренних дел Российской Федерации готовится проект ведомственного акта об исключении личного поручительства из приказа МВД России № 50 [9].
Исключение института личного поручительства из перечисленных нормативных правовых актов связано с необходимостью облегчения процедуры поступления граждан на службу в ОВД.
Следует отметить, что в целях снижения некомплекта в МВД России и облегчения поступления на службу Федеральным законом № 436-ФЗ внесен и ряд других изменений в Закон о службе.
Так, возрастные ограничения для приема на службу для впервые поступающих на службу граждан определяются возрастными ограничениями для пребывания на службе в зависимости от присваиваемого специального звания [5].
Предусмотрена возможность заключения срочных контрактов на срок до 1 года без испытательного срока с гражданином, ранее проходившим службу в ОВД или в ФОИВ на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных (воинских) званий, и поступающим на службу в ОВД для выполнения специальных задач либо задач в особых условиях [5].
Таким образом, исключение личного поручительства на данном этапе вызвано желанием упростить условия поступления на службу в ОВД в целях укомплектования МВД России.
Неэффективность на данном этапе личного поручительства в ОВД отмечалась и в научной литературе. Так, по мнению Е.П. Мальцева, в настоящее время личное поручительство является неэффективной кадровой технологией, неспособной без соответствующей трансформации и совершенствования административно-правового регулирования достичь целей, ради которых оно было создано [10].
Вместе с тем стоит отметить, что институт поручительства прошел большой путь становления и развития.
Первые упоминания о поручительстве начинаются со времен правления русского царя и великого князя Ивана IV Грозного (1533 – 1584 гг.). В этот период поручительство зарождается в различных сферах правоотношений: гражданской, процессуальной, военной (служебной). При этом в каждой из названных сфер поручительство имело свои особенности [11, с. 9-16].
Отдельное внимание следует уделить одному из основных видов поручительства в публичном праве Московского государства – поруке по казакам, стрельцам и другим служилым людям. Названный вид поручительства использовался как внутренний прием управления служилыми людьми. Необходимо отметить, что служилые люди несли службу в постоянном войске, выполняли функции княжеских телохранителей, а также занимались арестом лиц, попавших в опалу. Верность государству в выполнении названных обязанностей обеспечивалась путем установления поручительства за ними со стороны третьих лиц. Порукой гарантировалась исправность службы и соблюдение порядка и благочиния в войсках. В качестве примера можно указать на запись в Актах Юридических, изданных Калачевым (т. II, № 261, 1667 г.). В этой записи 9 стрельцов выступают поручителями по «нововерстанному» казаку в том, чтобы последний служил великому государю конную службу и ни в чем не изменял, в немирные и в неверные орды не отъезжал, со службы не сбегал, не воровал. Поручители отвечали всем своим имуществом за ущерб, нанесенный новоприбывшим служилым человеком. Ответственность их не ограничивалась только имущественной, поручители несли еще и кару уголовную за проступки тех лиц, по которым они ручались [11, с. 36-38].
В этой связи личное поручительство в ОВД является фактически правопреемником предусмотренной Московским правом поруки по казакам, стрельцам и другим служилым людям, применяемой в Московском государстве для обеспечения верности служилых людей путем установления поручительства со стороны третьих лиц.
В правовых актах СССР также использовались отдельные элементы поручительства.
Так, пунктом 20 Постановления НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР
от 13 октября 1918 г. [12] было установлено, что на различные должности в милиции: Заведующий Губернским Управлением, Начальник Уездной и Городской Милиции и их Помощники назначаются в том числе по рекомендации от профессиональных союзов, социалистических партий, местных Советов Депутатов.
Как отмечает А.М. Бобров, институт рекомендаций при приеме на службу в ОВД ранее имел нормативное закрепление, однако формально данное требование предъявлялось только к руководящему составу ОВД. Вместе с тем на практике для поступления на любые должности в ОВД необходимо было предоставить рекомендацию, которая являлась гарантом признания кандидатом советской власти [13].
Отметим, что термин «рекомендация» не является тождественным термину «поручительство». В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под «рекомендацией» понимается благоприятный отзыв о ком-нибудь или о чем-нибудь, тогда как под «поручительством» понимается ответственность, принимаемая кем-нибудь на себя в обеспечение обязательств другого лица [14]. С учетом изложенного рекомендация является не более чем дополнительным источником информации о кандидате на ряду с иными источниками.
В постсоветский период также использовались элементы личного поручительства.
Так, в 1994 году приказом МВД России № 160 [15] было предусмотрено, что в случае недостаточности характеризующих сведений на поступающего на службу в ОВД кандидата, рекомендации предоставлялись сотрудниками правоохранительных органов, должностных лиц законодательной и исполнительной власти.
На законодательном уровне впервые институт личного поручительства введен в 2010 году Федеральным законом № 156-ФЗ [16], которым внесены изменения в Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 4202-I [17]. Названный Федеральный закон дополнил статью 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации новым условием приема граждан на службу в ОВД – оформлением личного поручительства сотрудниками ОВД [17].
Внесение указанных изменений стало основанием для издания приказа МВД России № 700 [18], в котором были сформулированы цели введения личного поручительства, определены требования к поручителю, определены порядок оформления личного поручительства и категории должностей, предусматривающие поручительство.
В 2012 году с принятием Закона о службе существенно изменился порядок оформления личного поручительства, следствием которого явилось издание приказа МВД России № 522 [19].
В этом же году был подписан Указ Президента Российской Федерации № 1653 [20], где предусматривается поручительство двух представителей федерального государственного органа из числа лиц, замещающих должности, по которым предусмотрено присвоение воинских званий высших офицеров либо высших специальных званий, и знающих кандидата по совместной службе не менее двух лет, для включения кандидата в федеральный кадровый резерв. Данное требование касается не только МВД России, но и других ведомств.
Следует отметить, что поручительство в названном Указе используется не для приема кандидата на службу или работу, а для включения кандидата в федеральный кадровый резерв с перспективой последующего перевода на вышестоящую должность.
Таким образом, личное поручительство имеет достаточно древние корни.
В этой связи можно констатировать, что на государственной службе институт личного поручительства сложился уже давно и имеет свои особенности.
Отметим, что в коммерческих организациях также используется инструмент, частично схожий с личным поручительством – реферальная программа, которая позволяет работодателю эффективно привлекать к своей деятельности новых сотрудников путем выплаты вознаграждения уже действующим работникам за успешную рекомендацию нового кандидата. Указанная программа активно используется в крупных коммерческих организациях: «Тинькофф», «Альфа-банк», «Лаборатория Касперского», «Ростех» и т.д. [21].
В этой связи полагаем, что до конца институт личного поручительства себя не исчерпал.
При этом полагаем возможным подумать над различными формами поручительства: в качестве поручителя может выступать один человек или даже два; получение рекомендаций на гражданина с других его мест службы, работы, учебы, в том числе от других органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций; поручительство при назначении на вышестоящие должности, в том числе на должности, подверженные коррупционным рискам; поручительство при приеме на службу; введение процедуры поощрения поручителей в случаях, когда с их помощью удалось достичь поставленных целей.
Учитывая изложенное, отметим, что когда кадровая ситуация в ОВД изменится в положительную сторону и при наличии соответствующих ресурсов, следует вернуться к этому институту.
1. Книга Премудрости Иисуса сына Сирахова [электронный ресурс]. URL: http://www.patriarchia.ru/bible/sir/29/.
2. Расширенное заседание коллегии МВД России [электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/70744.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2023 г. № 1046 «О повышении денежного довольствия военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2024).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2022 г. № 1701 «Об установлении дополнительных мер социальной поддержки сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2024).
5. Федеральный закон от 4 августа 2023 г. № 436-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2024).
6. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2024).
7. Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2024).
8. Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2024 г. № 94 «О признании утратившими силу абзацев пятого и девятого подпункта 9 пункта 20 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.02.2024).
9. Приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 27.02.2024).
10. Мальцев Е.П. Институт личного поручительства в органах внутренних дел Российской Федерации: историко-правовой аспект // Вестник Воронежского института МВД России. – 2021. − № 2. – С. 341−345.
11. Никонов С.П. Поручительство в его историческом развитии по русскому праву: Исслед. Сергея Никонова. − Санкт-Петербург: Т-во экон. типо-лит. Панфилова и Палибина, 1895. 216 с.
12. Постановление НКВД РСФСР, Наркомюста РСФСР от 13 октября 1918 г. «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции (Инструкция)» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.02.2024).
13. Бобров А.М. Возможность использования институтов рекомендации и поручительства при поступлении граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации // Вестник ПАГС. – 2009. – № 20. – С. 26−30.
14. Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова [электронный ресурс]. URL: https://slovarozhegova.ru/.
15. Приказ МВД России от 17 мая 1994 г. № 160 «Об утверждении Инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.02.2024).
16. Федеральный закон от 22 июля 2010 г. N 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.02.2024).
17. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.02.2024).
18. Приказ МВД России от 30 сентября 2010 г. № 700 «Об утверждении Порядка оформления личного поручительства в органах внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 23.02.2024).
19. Приказ МВД России от 18 мая 2012 г. № 522 «Об утверждении Порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.02.2024).
20. Указ Президента Российской Федерации от 13 декабря 2012 г. № 1653 «О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.02.2024).
21. Реферальная программа: что это такое и зачем она нужна людям и бизнесу [электронный ресурс]. URL: http://trends.rbc.ru/trends/social/6440f9679a79479dab94b406.
